章 導言一 問題的提出二 宅基地制度變遷的研究三 宅基地制度的中觀研究四 核心概念與篇章安排第二章 農村宅基地制度的形成一 集體土地所有制的形成二 宅基地治理制度的形成第三章 弱財產屬性與宅基地治理一 宅基地制度的變遷及問題二 宅基地治理制度的變遷三 宅基地利用問題及治理第四章 強財產屬性與宅基地治理一 宅基地強財產屬性與利用問題二 宅基地治理的兩類問題三 宅基地治理制度創新第五章 宅基地產權制度變遷實踐一 宅基地流轉現像增多二 宅基地產權制度變遷第六章 土地管理制度變遷實踐一 城鄉統一的土地管理二 城鄉建設用地市場的打通三 城鄉建設用地市場的完善第七章 宅基地制度變遷的政治經濟學一 統籌宅基地制度的目標層次二 堅持土地制度的憲法秩序三 走向義利合一的宅基地制度後記參考文獻
宅基地制度是復合的而不是單一的,既包括土地憲法制度,也括土地管理制度,還包括宅基地治理制度。宅基地制度變遷在兩個層面展開,一是宅基地使用制度,二是政府征地制度。宅基地制度變遷既要遵循憲法制度,又要與宅基地的利用現實相適應。集體化時期我國建立起宅基地制度,“三級所有、隊為基礎”的土地制度,實現了宅基地自主治理的公平與效率。改革開放以來土地管理權力的上移,及人身自由限制的逐步被解除,使宅基地利用與農民家計變遷建立聯繫。我們依據宅基地財產屬性的強弱,將中國農村分為一般農村及沿海發達和城郊農村。一般農村的宅基地財產屬性弱,具有較強生產生活功能,性質更接近農用地。城市經濟的拉力有限,大部分農民難以順利進城,宅基地的季節性閑置成為常態。從宅基地保障農民家庭的生活穩定,保障經濟轉型的社會穩定角度看,當前的宅基地利用實現了制度效率。如果治理主體因地制宜地制定規劃,既保證居住點在耕作半徑範圍,又能建設完善的公共生活設施,然後要求農民建新必須退出老宅基地,時間的推移會帶來宅基地的低成本退出。問題是宅基地治理制度變遷,尤其是稅費改革及鄉村體制改革,使基層組織的治理能力動力被削弱。沿海發達和城郊農村宅基地財產屬性強,宅基地使用制度的實踐問題主要有兩個:一是基層組織利用土地管理體制漏洞謀取地利,二是老宅基地不退出帶來新增宅基地的供應不足。改革宅基地審批制度和加強政府監管是個治理問題,可逐步完善解決,如何提高老村宅基地利用效率是問題的根本。相較於政府和市場解決的強負外部性,集體主導的“部分更新”式宅基地治理,交易成本較低,改善了居住環境,有較高的推廣價值。中央主導的宅基地制度變遷,有兩個主要目標,一是實現農民宅基地財產權,針對的是一般農村及沿海發達和城郊農村的鄉村規劃難實施、違建房治理效果差,帶來的宅基地流轉頻繁糾紛增多的問題;二是實施耕地總量的動態平衡制度,針對的是地方政府難以有效約束,土地非農化的速度過快,帶來的耕地資源迅速減少的問題。宅基地價格的上漲主要有兩個原因,一是城市經濟的發展帶來特定位置的土地升值;二是國家為保護耕地采取偏緊的建設用供給政策。我國區域經濟發展不平衡,一般農村占全國農村的95%,改革征地制度推動宅基地入市,隻會使5%的沿海發達和城郊村農民獲利,會影響國家發展戰略,影響整體的社會公平。而依照物權法原則推動的宅基地確權,不僅不利於提高宅基地居住效率,而且與宅基地使用制度衝突,與現行的土地憲法秩序相衝突。宅基地制度各個目標本應是統籌平衡的,現在耕地保護的戰略地位被不斷撥高,就會出現因噎廢食、顧此失彼的土地管理問題。中央在建立城鄉一體的指標化土地管理制度後,一方面嚴格限制土地非農化的規模以保護耕地資源,一方面又允許地方通過增減掛鉤或地票獲取指標,由此帶來城鄉土地利用變遷特點及問題被誤判,宅基地使用制度的運作空間受擠壓的問題。宅基地治理制度的瓦解,土地管理制度的僭越,及地權制度的操之過急,與兩類農村的宅基地問題不相契合,帶來宅基地制度變遷的實踐困境。我國的土地憲法秩序沒有調整,社會沒有跨過“中等收入陷阱”,我們應立足宅基地制度的“義利合一”原則,面向現實、有主有次、循序漸進的變遷宅基地制度。
計劃經濟時期的宅基地制度,之所以能踐行義利合一原則,主要是它縷清了宅基地制度的主次目標,設計出了一套行之有效的宅基地治理制度。改革開放以來,我國經濟快速發展,但區域經濟發展不均衡,宅基地利用方式各異。要實現宅基地制度變遷的正外部性,就要對宅基地利用的制度-結構狀況,進行全面深入的探討。我國宅基地制度有兩部分構成,一是宅基地使用制度,主要是保障居者有其屋,二是征地制度,是以“漲價歸公”實現“地利共享”。兩種制度服務於一個目標,實現國家發展戰略、保障社會分配公平,我們稱之為義利合一的宅基地制度。1980年以來,隨著土地非農化規模的擴大,耕地保護的重要性和必要性增強。宅基地制度變遷既要適應利用現實,又要遵循土地制度的憲法秩序,更要提高土地集約節約利用的水平。“離土不離鄉”的小城鎮發展戰略限制了要素流動,固化了計劃經濟以來的城鄉利益分配格局,難以適應市場經濟的要素流動要求。因此,鄉村工業會因各種問題紛紛倒閉,小城鎮會從生產性區域向消費性區域轉型。城市經濟發展帶來農村人口的湧入,造就出農民半工半農的就業模式。半工半農的就業模式是結構性的還是制度性的,是個有待清理的問題。主流研究通過城市“民工荒”及土地拋荒的存在,推測我國城鄉關繫變遷到了一個拐點,所以要通過戶籍 、土地制度的聯動實現城鄉一體化。事實並不是如此。山區農村因地形崎嶇和耕作不便,農業生產艱辛土地產出效益低。隨著城市經濟的拉力增大,土地被拋荒、宅基地自發退出,村莊的終結是客觀規律,這類土地本就應退耕還林。我們應以農民為主體,針對其生產生活問題,做出有針對性的治理,呼應農民的易地建房訴求。丘陵或平原地區的農村,土地被拋荒的原因有兩個,一個是農業基礎設施建設不到位,農業生產的辛苦與產出不成比例,挫傷了農民種地的積極性,被迫拋荒土地;二是當前的糧食價格較低,外出打工雖然辛苦,相比於種地要高很多,農民因此暫時拋荒土地。也就是說,“民工荒”的出現及非農就業工資的上漲,與劉易斯轉折點之間並非因果關繫,更多的是剩餘勞動力供求共同作用的結果。從小農家計的角度看,農村仍有大量的剩餘勞動力,農業在家庭收益中的地位重要,農民的城鄉流動是結構性的。我們以農民生活方式的變化尤其是人口再生產的城市完成,作為城市化的衡量標準,通過對農民收入來源和進城方式的調查會發現,大部分中西部農村的農民難以一次性順利進城,第二、三代農民工的城市化是不完全城市化,與家庭生命歷程及父母的資金物質支持有關。改革開放30年來,我國經濟是取得長足進步,但工業化水平總體不高,城市經濟的拉力效應有限,人地關繫緊張局面沒有得到改觀。若通過制度建設讓農民進城變得不可逆,即使建立起完善的社會保障體制,也會因城市就業的機會少收入低,帶來大部分進城農民生活水平的下降。城市治理成本的增大,勞資衝突的增多隻是後果之一,社會穩定受影響及階層對立的加劇,將使我國落入“中等收入陷阱”,劣質的城市化我們當然不需要。
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