序言
走向城鄉融合的鄉村治理創新
□徐勇
鄉村治理與整個現代化進程相適應，中國正處於全面建成小康社會到社會主義現代化強國的大轉型之中，鄉村治理處於“大變革”的時代。在時間上，中國鄉村治理經歷了傳統鄉土中國時期、新中國成立後的結構時期，現在正處於城鄉融合發展時期。隨著鄉村建設行動和新型城鎮化等推進，工農城鄉關繫迎來巨變，鄉村治理所依賴的經濟社會基礎正在發生深刻的變化。2021年的中央一號文件提出，要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，把全面推進鄉村振興作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務，舉全黨全社會之力加快農業農村現代化，讓廣大農民過上更加美好的生活，其中加強黨的農村基層組織建設和鄉村治理是重要的工作內容。新時代，面臨新情況和新問題，中國鄉村治理應走向何方仍然需要在實踐中不斷探索和創新。
一、快速城鎮化進程中的鄉村治理問題
中國是一個超大規模的國家，社會的轉型在一定程度上也存在地區差異，而在鄉村治理上則表現為地區之間的非均衡，一些地區率先迎來大轉型，在快速城鎮化的進程中，原有的鄉村治理體繫和結構迅速地發生改變，如何在經濟社會快速轉型的背景下進行鄉村治理的“大變革”，關繫到整個城鄉發展的大局。城鄉發展不僅僅是城鄉生產要素、空間形態和公共服務等的互動，更需要城鄉治理體繫、結構和方式的互補。為此，未來鄉村治理需要從城鄉關繫角度出發，推動走向城鄉融合的鄉村治理創新。
位於廣東省佛山市禪城區南莊鎮的紫南村便是快速城鎮化背景下鄉村治理轉型的典型。改革開放前，紫南村是個普通的嶺南農村，地處珠三角衝積平原，水繫發達，河網交錯，魚塘密布，氣候溫和，雨量充足，是典型的珠三角桑基魚塘村落。在改革開放後珠三角地區的快速城鎮化過程中，紫南村發生了翻天覆地的變化。一是人口結構，紫南村在改革開放後，尤其是20世紀90年代迎來投資辦廠的高潮，帶來村域範圍內的人口流動性、異質性增強。二是產業結構，紫南村之前是典型的桑基魚塘村落，改革開放後大量的企業落戶，村民進廠工作，就地城鎮化，大部分村民雖然是農民身份，但是大都已經從事非農產業，與傳統農民相比發生明顯的變化。三是收入結構，紫南村在土地城鎮化過程中，村集體經濟發展迅速，村民收入結構發生變化，集體分紅和相關福利性收入成為村民收入的重要組成部分，村集體肩負著增加村民收入和福利的重任。
上述城鎮化進程中鄉村社會結構的變化對於鄉村治理而言無疑意味著新的挑戰，能否有效地應對鄉村結構變化所帶來的壓力和風險深刻地影響著鄉村治理的效果。
以前的紫南村是當地有名的問題村。當時紫南村道路髒、河水髒、市場髒，雜物亂堆、垃圾亂扔、車輛亂停、違章亂建，道路差、綠化差、治安差、管理差、觀念差，號稱“三髒四亂五差”，以致附近的村民都說“有女莫嫁紫南村”。部分村民也陸續搬到距離本村半小時車程的佛山市中心居住。以前的紫南村是當地有名的上訪村，2005年至2007年，50人以上村民集中到相關部門上訪達16次，村內矛盾重重，干群關繫嚴重對立，村民占據村“兩委”辦公室，新當選的村黨支部（2015年7月1日，紫南村黨支部升格為紫南村黨委）書記上任半年，先後六次向南莊鎮黨委提交辭職報告，村委會運作接近於癱瘓的狀態。以前的紫南村是當地有名的落後村，2007年，紫南村集體收入11，村民人均分紅，在南莊鎮排名倒數。當時村民分紅差距較大，加上村莊基礎設施和社會保障滯後，嚴重影響了村民的獲得感，反過來也影響了村莊治理的整體環境，導致干群關繫緊張。
紫南村以前的治理失敗並非個案，而是在整個農村社會轉型之下，從傳統鄉村治理、結構鄉村治理到當前城鄉融合過程中出現的社會結構與治理結構失衡所導致的問題。在經歷了陣痛之後，如何走出鄉村治理失敗的困境，考驗著每一個如紫南一樣的村莊。
那麼，為什麼紫南村能夠終突出重圍？這源自於十多年一直堅持的鄉村治理創新，正是這些累積性的創新逐漸改變了紫南村的鄉村治理體繫，提升了鄉村治理能力，終實現鄉村善治。
二、以黨建為中心的鄉村治理主體創新
在傳統鄉土中國時期，鄉村治理是國家治理的基礎。這不僅是因為作為國家治理支撐的人口和賦稅主要在鄉村，更是因為整個國家治理價值取向的重心在於鄉村。在結構時期，城市與鄉村相互隔離，鄉村治理與城市缺乏關聯。
黨的十九屆五中全會提出：“全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關繫。”與城鄉融合相伴的是城市中心地位和農村城鎮化，鄉村治理呈現以城鎮為中心的趨勢。在城鎮化進程中，城鄉融合的鄉村治理要適應人口和精神價值的城市取向，在城鄉開放互通的趨勢下有所創新。
在一些地方，由於人口向城鎮流動，鄉村治理被忽視，形成“治理真空”，產生了許多新的社會問題，甚至出現治理缺失的“自然狀態”，其結果是在城鎮化進程中鄉村治理的邊緣化和虛置化。與之相對，在另一些地方，由於快速的城鎮化，村莊不僅積累了大量的資金和資產，而且社會分化加劇，社會關繫復雜化，一些村經濟社會矛盾集中爆發，對村干部的治理能力提出挑戰，習慣於老辦法的村干部難以有效應對如此繁多的治理問題，不可避免地導致鄉村治理的失效。
正是在這一背景下，南莊鎮黨委動員外出經商的黨員潘柱升回到村裡，擔任黨支部書記，加強基層黨組織建設。紫南村從黨組織到村委會、從行政村到村民小組、從組織建設到能力提升等進行了全面繫統的改革，強化了鄉村治理的中堅力量。與此同時，對於未來鄉村治理的人纔隊伍建設，紫南村先行一步進行後備干部遴選和培養，率先公開招聘和培養後備人纔，打造一支相對穩定和可持續發展的干部隊伍。對於一些專業性強的領域，則通過吸引高層次人纔入職專業技術崗位來提升鄉村治理的專業水準，並在政治上積極引導非戶籍人口參與鄉村治理，將專業技術崗位的非戶籍黨員推選為村黨委委員等，綜合解決了鄉村治理力量薄弱的問題，為後續鄉村治理的行動奠定了堅實的人纔隊伍基礎。
三、以“三治結合”為目標的鄉村治理方式創新
傳統鄉土中國時期，鄉村主要依靠自我力量進行治理。結構時期，自上而下的行政力量直接介入鄉村治理。在城鄉融合的進程中，一方面是公共服務愈來愈多地進入鄉村，另一方面也要激發鄉村的
自治活力，發揮農民群體的主體作用。
紫南村“兩委”在應對關繫到全村發展大局的重大問題時，堅持黨建引領，按照“村黨委提議，村‘兩委’會商議，村黨員大會審議，村民代表會議或村民會議決議”的程序，進行決策和推進決策的執行，而對事關全體村民切身利益的重大事項，村“兩委”充分尊重群眾意見和建議，讓普通村民了解村裡的大小事，充分實現民事民議、民事民管，人人當家做主。正是由於村民的參與和認同，村“兩委”提出的重大決策均獲得村民的廣泛支持，尤其是在面臨村莊發展重大問題的時候，如《紫南村集體經濟組織股權內部流轉及配購方案》《紫南村房屋限制出租暫行規定》等，能在尊重群眾意願的基礎上形成共識。
傳統的鄉村治理畢竟是在相對封閉的狀態下形成和運行的。在城鎮化進程中，城鄉人口和要素開放流動，原有的鄉村治理已很難適應現代社會的要求，需要以城鎮為載體，將現代治理要素引入鄉村治理之中，尤其是在鄉村治理方式上。傳統鄉土中國時期的鄉村治理主要是“禮治”，即主要以傳統道德加以治理，形成“無為而天下治”；結構時期的鄉村治理主要是“力治”，即以國家行政力量加以治理，形成政權下鄉和黨政主導。進入城鄉融合發展時期，鄉村治理更多的是“法治”，即各種治理力量都在國家憲法、法律和規章制度範圍內活動。當前在鄉村治理中，稀缺也需要的就是“法治&rdq素。在制度建設方面，紫南村“兩委”堅持依法建制，用制度管人，用程序管事，共制定84項400多條治村制度，編成《紫南村黨建引領自治管理制度彙編》。這一紫南村治村的“法典”落實後，鄉村治理的法治水平明顯提升。
改革開放以來，特別是隨著市場經濟的發展，人們的生活和價值追求愈來愈個體化，家庭的治理功能有所弱化。但個體不可能天然具備現代社會所要求的素質，還必須在家庭懷抱裡接受良好的規訓。中國農村改革從實行家庭聯產承包制開始，鄉村治理也需要激活家庭的治理功能，將家庭作為鄉村治理的，發揮家庭在社會治理中的基礎性作用，特別要強化與社會主義核心價值觀相一致的良好家教，建立與國法相銜接的家規，提倡樹立良好的家風，鼓勵通過撰寫家史傳承良好的家風。
一直以來，紫南村通過各種文化平臺和載體來改變村民的思想觀念。村“兩委”積極制定《紫南人文明禮儀》《紫南村村規民約》等行為規範，並通過參加全國文明村鎮評選和整治人居環境等行動，將文明規範納入到村莊治理的全過程，並在此基礎上積極營造村莊“仁善文化”。紫南慈善分會幫扶困難群眾，紫南村黨委書記潘柱升捐贈成立“書記基金”，紫南村積極舉辦五大繫列道德模範評選活動，由此塑造的“仁善紫南”氛圍，實際上旨在打造一種積極向善的鄉村公共文化。
四、以社區共同體為歸宿的鄉村治理結果創新
在傳統鄉土中國時期和結構時期，村莊是基層治理的。在城鄉融合發展時期，農村社會日益社區化，社區成為鄉村治理的，鄉村治理呈現社區化的趨勢。社區顯然是不同於傳統村莊的，有其自身的特點，需要根據進行鄉村治理創新。
傳統村莊治理是以熟人為基礎的，是基於熟人的治理。社區是人們重新聚合的，容易造成高度個體化。人們通過社區獲得個體獨立的同時也失去了相互的聯繫，成為同在一棟樓房裡的陌生人，“雞犬之聲相聞，老死不相往來”。不熟悉就缺乏信任，不信任就缺乏安全，不安全就缺乏和諧。“重建社會”和“創建熟人”成為以社的鄉村治理的重要議題，其重要方式就是通過各種趣緣組織將人們從孤立的個體狀態中解放出來，使其走出獨居，進入社會，相互熟悉，彼此信任。紫南村大力加強公共文化基礎設施建設，修建文化活動中心，後擴展為紫南文化園、紫南賦文化廣場等；建設廣府家訓館、佛山好人館、紫南村史館等主題展館以及新時代文明實踐站等；此外還培育有詩詞和對聯、舞蹈、曲藝、棋藝、籃球等文化體育協會，加強村民之間的往來和互動。
除此之外，共同體的維繫得益於共同服務。在傳統鄉土中國時期和結構時期，鄉村的公共服務由鄉村自我承擔，服務內容簡單，服務水平較低。城鄉融合的重要要求是“促進基本公共服務均等化”，由國家提供的公共服務愈來愈多地進入農村，使鄉村治理呈現服務性趨勢，服務內容愈來愈多，服務要求愈來愈高。紫南村始終將服務作為鄉村治理的重點，先後投入大量資金用於村莊環境改善，包括綠道、主題公園、文體活動小廣場、老人活動室等。在民生福利上，紫南村堅持不以分紅多少作為衡量發展的標準，堅持兜住民生底線，照顧好老年人，培養好下一代。紫南村籌資為符合條件的村民購買養老保險和失地保險，在原有醫保的基礎上辦理門診和住院“二次醫保”，紫南村村民到退休年齡可以領取養老金，實現發展成果的共享，之前遷出去的村民陸續回流，便得益於村莊治理貫徹“服務為先”的理念。
凡此種種，並不是要突出紫南村之特殊，而在於指出紫南村是珠三角諸多類似村莊中普通的一員，因此，對於其他陷入鄉村治理困境的村莊來說，紫南的經驗是可以學習和借鋻的，具體該如何來學習和借鋻呢？
紫南經驗，一方面是在一些宏觀的鄉村治理理念上可以為其他村莊提供借鋻和努力的方向，另一方面，在一些微觀的鄉村治理方式方法上也可以為其他村莊提供重要的參考。當然，學習紫南村的經驗並非學其形，而是要學其神，特別是其理念上的超前性和創新性，以及將理念等轉化為具體方式方法的可操作性和適應性等。正是基於以上考慮，本書的編寫者們以紫南村在鄉村治理過程中面臨的具體問題為先導，以治村者的金句為答案，以短小精悍的具體故事為媒介，後以專家的評價為結尾，將一個個問題拋出來，將一個個答案說出來，將一個個故事寫出來，將一個個道理講出來，在看似不經意間，讓紫南村的治村故事躍然於紙上，希望所有關心鄉村治理的人都能喜歡這本鄉村治理的“故事書”。
2021年2月
（本文作者繫華中師範大學教授、博士生導師）
認識紫南
紫南村是佛山市禪城區南莊鎮下轄的一個行政村，東臨紫洞大道，南接南莊村，西靠北江支流，北與紫洞為鄰。季華西路、禪港西路貫村而過，與紫南路、信德路構成兩縱兩橫的四條“井”字主干道路。此地地理位置優越，水陸交通發達，因位於紫洞墟之南而得名。
紫南村地處珠三角衝積平原，水繫發達，河網交錯，魚塘密布，氣候溫和，雨量充足，是典型的珠三角桑基魚塘村落。
全村面積5.88平方公裡，現有可耕地400餘畝、養殖水面283畝。下轄15個自然村20個村民小組，截至2019年末有戶籍人口6800多人，外來人口7200多人。
村內主要有潘、梁、羅、陸、邱、劉、麥、廖等八大姓氏。2017年末，潘、梁、羅姓人口分別占總人口的45.58%、17.94%和9.55%。據史載，紫南潘姓、劉姓在南宋時就遷至現居住地；紫南流滘村民小組羅姓於宋淳熙八年（1181年）遷至現流滘村民小組所在地；尚塘村民小組羅姓於明成化年間（1465—1487年）遷至此地；石邱村民小組末明初遷來此地；村頭村民小組梁姓於1368年至1398年間遷至現居住地；石陸村民小組陸姓於明萬歷二十七年（1599年）遷至現居住地。
紫南村現有包括3家上市公司、23家規模以上企業在內的61家企業落戶，轄區企業還擁有4個。2020年，全村各類企業實現生產總值，村集體資產達65,2，集體收入，村民人均分紅。紫南村是一座已經實現全面小康，並加快推進鄉村治理體繫和治理能力現代化的先行
發展村。
紫南村黨委書記、村委會主任潘柱升，是中共廣東省第十二屆委員會候補委員，曾獲“全國優秀共產黨員”“中國好人”“全國模範退役軍人”“南粵楷模”“廣東省優秀村黨組織書記”等榮譽稱號。潘柱升原本是一名外出經商的成功企業家，2007年11月，他不計個人得失，接受南莊鎮黨委“三顧貴陽”之請，回到紫南建設家鄉。作為一名新時代的奮鬥者，十多年來，他不僅帶領村民把紫南村由一個原來的落後村、髒亂村、上訪村，建設成為先進村、示範村、模範村，還成為一位鄉村振興的基層探索者、實踐者，為全市乃至全省和全國貢獻了可推廣、可復制的鄉村治理的紫南智慧和走在時代前列的鄉村振興的紫南樣本。
2012年以來，紫南村先後獲得“全國民主法治示範村”“廣東名村”“全國文明村鎮”“中國美鄉村”“新時代·中國美鄉村”“全國鄉村治理示範村”等榮譽稱號，並入選“中國十佳小康村”、“廣東省十大美麗鄉村”、廣東省“鄉村振興大擂臺五強村”、“中國全面小康鄉村振興十大示範村”。
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