內容簡介
長期以來，我國財政工作管理的重心一直放在收入管理方面，尤其是 1994年實行稅制改革以來，政府進一步加大了對公共收人的管理，並逐步建立了以稅收為主體，以公債和規費為補充的公共收人體繫，其收入行為也日漸規範和有效。相比之下，政府的公共支出改革與管理則嚴重滯後，尤其是政府公共支出行為欠規範和缺乏效率，因而成了現階段我國整個財政管理工作的薄弱環節。隨著我國現代公共財政框架的構建，隨著我國改革開放的進一步深入和政府職能的轉變，政府的公共支出管理與改革及其行為規範和效率的提高，對提升政府公共管理的效能和公共部門的綜合競爭能力具有重要的戰略意義。基於這一理念和思考，本書就我國轉軌時期存在的相關制度缺陷、政府公共支出管理效率低下和欠規範為背景，依據社會契約理論、新制度經濟學、公共選擇理論的基本原理和相關理論，運用公開的統計數據，對我國政府公共支出行為的成本、效益進行實證研究，旨在建立一個基本分析框架，探索政府公共支出行為及其成本一效益的基本理論與方法以及高績效政府的公共支出行為規範與路徑選擇。
本書章依據的起點是契約經濟學原理與社會契約理論，解釋社會和國家的來源問題，這實際上也就是政府公共支出行為的理論基礎。社會契約理論認為，國家、（政府）是人民訂立契約的產物，政府的權力來源於人民讓渡的權利。國家的根本任務和目的就是保障每個締約者的人身和財富。用新制度經濟學者的說法，政府存在的意義，就是要界定產權，制定社會基本規則，降低交易費用，使社會的產出*化，以增加國家的收入，從而滿足政府支出的需要，也即通常所說的社會公共需要。長期以來，我國財政工作管理的重心一直放在收入管理方面，尤其是 1994年實行稅制改革以來，政府進一步加大了對公共收人的管理，並逐步建立了以稅收為主體，以公債和規費為補充的公共收人體繫，其收入行為也日漸規範和有效。相比之下，政府的公共支出改革與管理則嚴重滯後，尤其是政府公共支出行為欠規範和缺乏效率，因而成了現階段我國整個財政管理工作的薄弱環節。隨著我國現代公共財政框架的構建，隨著我國改革開放的進一步深入和政府職能的轉變，政府的公共支出管理與改革及其行為規範和效率的提高，對提升政府公共管理的效能和公共部門的綜合競爭能力具有重要的戰略意義。基於這一理念和思考，本書就我國轉軌時期存在的相關制度缺陷、政府公共支出管理效率低下和欠規範為背景，依據社會契約理論、新制度經濟學、公共選擇理論的基本原理和相關理論，運用公開的統計數據，對我國政府公共支出行為的成本、效益進行實證研究，旨在建立一個基本分析框架，探索政府公共支出行為及其成本一效益的基本理論與方法以及高績效政府的公共支出行為規範與路徑選擇。
本書章依據的起點是契約經濟學原理與社會契約理論，解釋社會和國家的來源問題，這實際上也就是政府公共支出行為的理論基礎。社會契約理論認為，國家、（政府）是人民訂立契約的產物，政府的權力來源於人民讓渡的權利。國家的根本任務和目的就是保障每個締約者的人身和財富。用新制度經濟學者的說法，政府存在的意義，就是要界定產權，制定社會基本規則，降低交易費用，使社會的產出*化，以增加國家的收入，從而滿足政府支出的需要，也即通常所說的社會公共需要。
第二章是全文的基礎，包括四個問題：一是政府的起源，解決為什麼會有政府的問題’，為文章後面的民主決策、執政為民建言奠定堅實的理論基礎。二是政府的職能界限，解決政府應該做什麼、不應該做什麼的問題。計劃經濟體制下，我國政府“越位”、“錯位”、“缺位”現像嚴重，要提高政府績效，就要弄清楚政府職能的界限，實現政府職能的轉變和歸位。三是政府為什麼會失靈?對政府失靈的根源進行深層次的剖析，有利於對癥下藥。四是新公共管理理論分析，從新制度經濟學的角度分析全球國家行政體制改革——重塑政府問題。
第三章探討政府支出行為的理論發展線索，並進行*文獻檢索。與政府支出行為相關的公共支出理論主要包括公共支出增長理論、公共產品理論、公共支出效益理論。
全球範圍內，公共支出規模呈現不斷增長之勢已是不爭的事實，對此現像，既有公共經濟學方面的解釋，也有公共選擇理論方面的闡述。公共經濟學力圖從歷史的、實證的角度解釋政府支出規模不斷增長的原因。公共選擇理論學派則從政府自身的、內在的“行為”角度來闡述公共支出規模不斷增長的事實。這些理論也為分析我國公共支出增長，尤其是行政管理費用的增長提供了一定的理論依據。
由於公共產品的特性，無論付費與否，付費多少，個人能享用的公共產品總量是相同的。公共產品的非排斥性導致的“免費搭車”的可能性誘使追求效用*化的個人隱瞞或扭曲自己的偏好，坐享由他人的付費所形成的供給，由此造成公共產品的實際供給偏離帕累托效率。因此，對“免費搭車”、真實地“偏好顯示”問題的研究，有助於公共產品有效供給，提高公共支出的效率。歷史上關於這些問題的理論研究及*文獻，顯然對我國政府效率的提高具有啟示作用。
政府的公共支出行為是一種公共選擇，其結果就是政治制度的安排和決定。政府公共支出的效率，關鍵在於把居民的消費需求集合為社會的需求，即政府隻有按照人民的意願進行資源配置纔是有效率的。而講求政府的資源配置效率，實際上是對安排政府支出的政治制度進行經濟分析。這自然涉及成本一效益(收益)的有關概念和問題。成本一效益分析也就成了政府公共支出行為理論新的焦點和歸宿，尤其是在市場經濟條件下，成本一效益問題則成了政府行為規範的基本準則。
第四章是對成本一效益的一般研究。實際上也就是成本一效益分析的基本方法研究和繫統論述。本章在前一章的基礎上進一步地靠近本書的主題，即對政府經濟行為的成本、效益做概念上、理論上及其操作上的分析。首先從概念上著手，釐清政府與私人的成本、效益分析的異同；然後著眼於其理論根源：分別從福利經濟學、微觀經濟學及公共選擇理論方面分析，並終統一到成本一效益分析的原則上來。對於具體的度量也給予了分析。
第五章在第四章對成本一效益一般分析的基礎上，以10年的統計數據為基礎，對我國12個地區政府的公共支出活動進行了成本二效益的實證研究。由於政府提供公共產品追求的是社會效益，而不是市場機制下的經濟效益，社會效益的衡量缺乏準確的標準和可靠的估算方法及技術，使對政府的公共支出活動做實證分析成為一大難題。首先是指標的確定，既要考慮公共財政職能的方方面面，又要考慮宏觀經濟因素以及社會成員機會均等的實現，因而把選定的指標分為兩大類：“馬斯格雷夫式指標”和“機會指標”。通過對各地區政府的產出與效率的考核得出了結論：一是效率低下是我國各級政府當前十分突出的問題，其原因是多方面的，但制度缺失與政府公共財政支出行為不規範是主要原因；二是產出並不等於效率，產出的，效率並不是好的。因此，給我們的啟示是，不應一味地追求產出。
第六章探討了高績效政府的公共支出行為規範及路徑選擇。主要針對我國政府公共支出行為的現狀提出的一些政策建議。分為三個部分：一是對我國政府干預經濟的歷史做一個概括性的論述。新中國成立以後，長時期實行的是高度集中的計劃經濟體制，使政府處於*壟斷的地位，並大大地影響了20世紀80年代以來的改革和向市場經濟的轉軌進程。二是分析論述目前我國政府經濟活動中存在的問題及原因。盡管經過了20多年的改革，實現了由計劃經濟向市場經濟的平穩過渡，政府自身改革也有了一定的突破，如明晰了治國方略和政府目標，政府機構改革也逐步深入，政治民主化也進一步推進，但從總體上看，我國政府職能與市場經濟的要求不相適應，政府自身改革仍然落後於經濟體制轉軌的進程，政府職能轉變力度也小於機構改革的力度。且政府職能轉變缺乏遠見、深度和繫統性，治標不治本。在政府與市場、政府與社會自治治理的關繫上，一繫列深層次的矛盾尚待解決。這些影響高績效政府的因素歸納起來有：公共治理不健全，各級政府仍然掌握過大的資源配置權、政府公共支出行為“缺位”、 “錯位”和“越位”情況還很嚴重；政府職能轉變與社會的市場化改革不配套；經濟體制改革與政治體制改革的不同步，法制建設中立法與執法的不同步即立法強、執法弱導致政府行為尋租與腐敗；官員預算*化；制度環境層次中激勵不相容以及不完善的財政體制等。三是對策部分，即實現政府公共支出規範化、理性化，創建高績效政府的路徑選擇的建言與獻策。主要包括以公共利益為目標，創建科學有效的委托途徑；以機構活力為導向，引入新公共管理模式；以法制監督為保證，引入外部制衡力量幾個方面。這幾個方面的對策可以歸納為兩點：一是作為代理人的政府，要時刻把委托人（全體人民）的利益放在位；二是政府的公共支出行為要以小的社會成本獲得既定的社會效益。因為政府公共支出行為是一種經濟活動，經濟活動中有收益也有成本，隻有當收益大於成本時，纔具有經濟上的合理性。因此，政府公共支出行為，自始至終應該進行成本一效益分析。
本書章依據的起點是契約經濟學原理與社會契約理論，解釋社會和國家的來源問題，這實際上也就是政府公共支出行為的理論基礎。社會契約理論認為，國家、（政府）是人民訂立契約的產物，政府的權力來源於人民讓渡的權利。國家的根本任務和目的就是保障每個締約者的人身和財富。用新制度經濟學者的說法，政府存在的意義，就是要界定產權，制定社會基本規則，降低交易費用，使社會的產出*化，以增加國家的收入，從而滿足政府支出的需要，也即通常所說的社會公共需要。長期以來，我國財政工作管理的重心一直放在收入管理方面，尤其是 1994年實行稅制改革以來，政府進一步加大了對公共收人的管理，並逐步建立了以稅收為主體，以公債和規費為補充的公共收人體繫，其收入行為也日漸規範和有效。相比之下，政府的公共支出改革與管理則嚴重滯後，尤其是政府公共支出行為欠規範和缺乏效率，因而成了現階段我國整個財政管理工作的薄弱環節。隨著我國現代公共財政框架的構建，隨著我國改革開放的進一步深入和政府職能的轉變，政府的公共支出管理與改革及其行為規範和效率的提高，對提升政府公共管理的效能和公共部門的綜合競爭能力具有重要的戰略意義。基於這一理念和思考，本書就我國轉軌時期存在的相關制度缺陷、政府公共支出管理效率低下和欠規範為背景，依據社會契約理論、新制度經濟學、公共選擇理論的基本原理和相關理論，運用公開的統計數據，對我國政府公共支出行為的成本、效益進行實證研究，旨在建立一個基本分析框架，探索政府公共支出行為及其成本一效益的基本理論與方法以及高績效政府的公共支出行為規範與路徑選擇。
本書章依據的起點是契約經濟學原理與社會契約理論，解釋社會和國家的來源問題，這實際上也就是政府公共支出行為的理論基礎。社會契約理論認為，國家、（政府）是人民訂立契約的產物，政府的權力來源於人民讓渡的權利。國家的根本任務和目的就是保障每個締約者的人身和財富。用新制度經濟學者的說法，政府存在的意義，就是要界定產權，制定社會基本規則，降低交易費用，使社會的產出*化，以增加國家的收入，從而滿足政府支出的需要，也即通常所說的社會公共需要。
第二章是全文的基礎，包括四個問題：一是政府的起源，解決為什麼會有政府的問題’，為文章後面的民主決策、執政為民建言奠定堅實的理論基礎。二是政府的職能界限，解決政府應該做什麼、不應該做什麼的問題。計劃經濟體制下，我國政府“越位”、“錯位”、“缺位”現像嚴重，要提高政府績效，就要弄清楚政府職能的界限，實現政府職能的轉變和歸位。三是政府為什麼會失靈?對政府失靈的根源進行深層次的剖析，有利於對癥下藥。四是新公共管理理論分析，從新制度經濟學的角度分析全球國家行政體制改革——重塑政府問題。
第三章探討政府支出行為的理論發展線索，並進行*文獻檢索。與政府支出行為相關的公共支出理論主要包括公共支出增長理論、公共產品理論、公共支出效益理論。
全球範圍內，公共支出規模呈現不斷增長之勢已是不爭的事實，對此現像，既有公共經濟學方面的解釋，也有公共選擇理論方面的闡述。公共經濟學力圖從歷史的、實證的角度解釋政府支出規模不斷增長的原因。公共選擇理論學派則從政府自身的、內在的“行為”角度來闡述公共支出規模不斷增長的事實。這些理論也為分析我國公共支出增長，尤其是行政管理費用的增長提供了一定的理論依據。
由於公共產品的特性，無論付費與否，付費多少，個人能享用的公共產品總量是相同的。公共產品的非排斥性導致的“免費搭車”的可能性誘使追求效用*化的個人隱瞞或扭曲自己的偏好，坐享由他人的付費所形成的供給，由此造成公共產品的實際供給偏離帕累托效率。因此，對“免費搭車”、真實地“偏好顯示”問題的研究，有助於公共產品有效供給，提高公共支出的效率。歷史上關於這些問題的理論研究及*文獻，顯然對我國政府效率的提高具有啟示作用。
政府的公共支出行為是一種公共選擇，其結果就是政治制度的安排和決定。政府公共支出的效率，關鍵在於把居民的消費需求集合為社會的需求，即政府隻有按照人民的意願進行資源配置纔是有效率的。而講求政府的資源配置效率，實際上是對安排政府支出的政治制度進行經濟分析。這自然涉及成本一效益(收益)的有關概念和問題。成本一效益分析也就成了政府公共支出行為理論新的焦點和歸宿，尤其是在市場經濟條件下，成本一效益問題則成了政府行為規範的基本準則。
第四章是對成本一效益的一般研究。實際上也就是成本一效益分析的基本方法研究和繫統論述。本章在前一章的基礎上進一步地靠近本書的主題，即對政府經濟行為的成本、效益做概念上、理論上及其操作上的分析。首先從概念上著手，釐清政府與私人的成本、效益分析的異同；然後著眼於其理論根源：分別從福利經濟學、微觀經濟學及公共選擇理論方面分析，並終統一到成本一效益分析的原則上來。對於具體的度量也給予了分析。
第五章在第四章對成本一效益一般分析的基礎上，以10年的統計數據為基礎，對我國12個地區政府的公共支出活動進行了成本二效益的實證研究。由於政府提供公共產品追求的是社會效益，而不是市場機制下的經濟效益，社會效益的衡量缺乏準確的標準和可靠的估算方法及技術，使對政府的公共支出活動做實證分析成為一大難題。首先是指標的確定，既要考慮公共財政職能的方方面面，又要考慮宏觀經濟因素以及社會成員機會均等的實現，因而把選定的指標分為兩大類：“馬斯格雷夫式指標”和“機會指標”。通過對各地區政府的產出與效率的考核得出了結論：一是效率低下是我國各級政府當前十分突出的問題，其原因是多方面的，但制度缺失與政府公共財政支出行為不規範是主要原因；二是產出並不等於效率，產出的，效率並不是好的。因此，給我們的啟示是，不應一味地追求產出。
第六章探討了高績效政府的公共支出行為規範及路徑選擇。主要針對我國政府公共支出行為的現狀提出的一些政策建議。分為三個部分：一是對我國政府干預經濟的歷史做一個概括性的論述。新中國成立以後，長時期實行的是高度集中的計劃經濟體制，使政府處於*壟斷的地位，並大大地影響了20世紀80年代以來的改革和向市場經濟的轉軌進程。二是分析論述目前我國政府經濟活動中存在的問題及原因。盡管經過了20多年的改革，實現了由計劃經濟向市場經濟的平穩過渡，政府自身改革也有了一定的突破，如明晰了治國方略和政府目標，政府機構改革也逐步深入，政治民主化也進一步推進，但從總體上看，我國政府職能與市場經濟的要求不相適應，政府自身改革仍然落後於經濟體制轉軌的進程，政府職能轉變力度也小於機構改革的力度。且政府職能轉變缺乏遠見、深度和繫統性，治標不治本。在政府與市場、政府與社會自治治理的關繫上，一繫列深層次的矛盾尚待解決。這些影響高績效政府的因素歸納起來有：公共治理不健全，各級政府仍然掌握過大的資源配置權、政府公共支出行為“缺位”、 “錯位”和“越位”情況還很嚴重；政府職能轉變與社會的市場化改革不配套；經濟體制改革與政治體制改革的不同步，法制建設中立法與執法的不同步即立法強、執法弱導致政府行為尋租與腐敗；官員預算*化；制度環境層次中激勵不相容以及不完善的財政體制等。三是對策部分，即實現政府公共支出規範化、理性化，創建高績效政府的路徑選擇的建言與獻策。主要包括以公共利益為目標，創建科學有效的委托途徑；以機構活力為導向，引入新公共管理模式；以法制監督為保證，引入外部制衡力量幾個方面。這幾個方面的對策可以歸納為兩點：一是作為代理人的政府，要時刻把委托人（全體人民）的利益放在位；二是政府的公共支出行為要以小的社會成本獲得既定的社會效益。因為政府公共支出行為是一種經濟活動，經濟活動中有收益也有成本，隻有當收益大於成本時，纔具有經濟上的合理性。因此，政府公共支出行為，自始至終應該進行成本一效益分析。
