我國稅務績效管理的探索與實踐
國家稅務總局辦公廳

20世紀後半葉以來， 在世界範圍內掀起現代政府管理創新大潮， 績效管理作為一種新型管理理念和方式， 逐漸成為各國政府推進行政改革、 提高 政府效率、 降低行政成本的重要抓手。

我國自改革開放以來，在深化行政體制改革、 創新行政管理理念方式、 加強行政效能建設等方面進行了不懈探索。近年來，政府績效管理正逐漸從單一維度的績效評估、 績效考核向全面繫統的績效管理實踐邁進。各地開展政府績效管理的實踐經歷了不同的發展階段，嘗試了多種具體做法，自發形成了多類績效管理模式，為我國推進政府績效理積累了重要經驗，立足當前， 面向未來， 迫切需要加強繫統全面的理論研究和實踐總結， 為構建中國特色政府績效管理體繫提供理論指導、 實證依據和智力支持。

稅務部門是國家重要的經濟管理和行政執法部門， 管理著占全國公務員總人數10%以上的稅務干部， 帶好隊、收好稅的任務光榮而艱巨。 按照黨中央、國務院關於推進政府績效管理的一繫列部署要求， 國家稅務總局審時度勢，從2013年開始， 緊密結合稅收工作實際， 自上而下地積極探索開展績效管理工作， 取得初步成效， 積累了一些有益的經驗。

一、稅務繫統實施績效管理的背景介紹

（一） 世界創新政府管理趨勢不斷發展

如何對政府部門開展行之有效的績效管理， 曾被譽為一項世界性難題， 但與此同時， 成為眾多國家提高政府行政效能， 提升治理能力和水平的共同選擇。 深刻理解稅務繫統在加速推進稅收現代化的重要關口， 選擇績效管理作為稅收工作“總開關”“指揮棒”的內在原因， 必先了解過去數十年間世界各國創新政府管理發展的總體趨勢， 以及績效管理在其中發揮的重要作用。
隨著經濟、社會、信息技術的迅猛發展， 經濟全球化在推動全球生產力大發展、加速世界經濟增長、促進各國經濟合作的同時， 也加劇了國際政治、經濟、資源的激烈競爭。 在國際經濟競爭的強大壓力下， 為了吸引資金、 技術和人纔以推動本國經濟發展， 各國都在加快進行政府改革和創新， 通過國內政府管理方式的革新保持和增強本國的競爭力。經濟全球化同時要求在世界範圍內制定和實施具有廣泛約束力的國際規則， 提供全球公共物品， 解決全球性問題， 因此促進了政府治理的全球化。 為了能夠適應政府治理全球化的發展， 更多地參與全球事務， 開展國際合作， 各國必須積極推進政府管理創新， 調整政府職能， 提升政府行政能力。 由於經濟全球化的興起， 也導致利益格局因人力、 信息、 資源的大流動而呈現出多樣化和差別化， 促使公民的權利和主體化意識加強。 民主意識促使公民在諸多方面更加關注政府管理社會公共事務的績效以及對其運作方式的監督， 同時有了通過參與社區公共服務、 政府績效評價等方式參與政府管理的需求。 尤其是隨著電子政務在全球範圍內的廣泛應用， 政府服務的透明度逐漸增加， 使得公民能更好地了解、 參與、 監督更多的政府信息， 使世界各國政府的治理方式更趨民主化。 另外， 在進入21世紀以後， 全球範圍內科技進步突飛猛進， 世界各國開始進入知識經濟和信息化時代， 知識經濟要求政府管理科學化、 專業化，經濟的信息化又要求政府管理的信息化， 這也對政府管理創新提出更高的要求。

自20世紀80年代以來， 為了應對全球化、 知識技術變革、 公眾需求多樣化等外部挑戰， 同時解決財政壓力、 傳統官僚體制的低效、 公眾回應性降低等問題， 發達國家掀起了以“新公共管理運動” 為取向的公共行政改革浪潮， 開始通過管理思想創新、 政府公共政策創新、 政府績效管理創新等方式對政府管理模式進行創新。 新公共管理運動崇尚市場的力量， 主張將分權化管理、 責任機制、 結果導向、 顧客為本等企業管理理念引入到政府的內部管理中來。 在這一過程中， 企業普遍流行的績效管理和評估工具也隨之被引入政府管理中來， 成為推動政府改革和管理創新的重要工具。

20世紀90年代以來， 政府績效管理在英國、 美國、 加拿大、 德國、法國、 荷蘭、 澳大利亞、 日本、 韓國等國都得到了廣泛應用。 1979 年， 時任英國首相撒切爾夫人執政伊始， 即對傳統公共行政體制進行了一繫列以新公共管理為主題的改革運動， 如雷納評審、 部長管理信息繫統、 財政管理新方案、 下一步行動、 公民憲章以及競爭求質量等重大改革。 盡管這些改革並沒有被冠以績效管理的名稱， 但其中內容基本都包含著績效管理的做法。 1999年， 英國議會通過的《地方政府法案》 規定， 由中央政府確定和發布地方政府都必須達到的績效目標和標準， 並通過“公共服務協議”的形式評估地方政府是否達到其績效目標和標準以及確定評估方式。 再如， 1993年美國國會通過了《政府績效與結果法案》， 逐步實施以市場化為導向的績效管理改革戰略， 並於同年成立了國家績效評審委員會。 國家績效評審委員會的份報告《戈爾報告》中共提出了384項改革建議， 涉及公共福利政策改革、 放松規制、 創建顧客服務標準和政府間分權等四個方面。

政府管理創新不僅涉及政府在管理內容、 管理形態或管理手段上的變化， 也深刻影響著政府職能與角色定位以及政府與公民社會之間關繫。 盡管各國在政府管理創新上的具體做法不一， 改革的廣度、 深度不盡相同，但都借助了績效管理這一有力工具。 因此， 政府績效管理發展也深刻影響著世界各國政府管理創新的發展方向。

（二） 我國政府規範化管理和公眾納稅服務需求提升對稅務繫統隊伍管理提出了新的要求

進入21世紀以來， 我國持續深化行政體制改革， 積極推進行政運行機制和政府管理方式向規範有序、 公開透明、 便民高效的轉變。 特別是黨的十八大以來， 黨中央、 國務院對深化行政體制改革作出一繫列重要部署。 黨的十八大報告提出， 創新行政管理方式， 提高政府公信力和執行力， 推進政府績效管理。 黨的十八屆三中全會要求， 必須切實轉變政府職能， 深化行政體制改革， 創新行政管理方式， 增強政府公信力和執行力， 建設法治政府和服務型政府。 黨的十八屆四中全會作出了全面依法治國的戰略部署， 提出要加快建設職能科學、 權責法定、 執法嚴明、公開公正、 廉潔高效、 守法誠信的法治政府。 建設法治政府和服務型政府， 對於政府部門的規範管理、 有效管理， 進一步改進和完善依法行政提出了更高的要求。 區別於法律和社會輿論對政府的外在約束， 政府規範化管理是政府對自身行為的自我約束， 即政府自律。 稅務部門作為國家的經濟管理和行政執法部門， 尤其是在當下我國各項改革進入深水區的重要關口， 稅制改革正成為國家治理體繫現代化建設的重要組成部分，征管改革正成為國家治理能力現代化建設的重要組成部分， 推進規範化行政管理對於稅務部門承擔改革重任、 加強隊伍管理、 落實依法治稅具有重要意義。

規範化行政管理強調的是過程結果， 要求按程序依規矩辦事。 落實到稅務部門， 就是要嚴格依法治稅， 持續不斷地改進管理質量與效率。 近年來， 全國稅務繫統高度重視依法行政工作， 稅收法治建設取得了較大的進步。 但是由於社會整體法治環境的不健全和信息的不對稱， 一些稅務部門和稅收執法人員對依法行政的認識還存在偏差， 並沒有完全按照程序辦事， 執法水平不高， 主觀隨意性、 長官意志， 甚至以權謀私等現像時有發生， 以致出現許多不規範行為， 嚴重的還引發稅收違法行為。 堅持依法行政， 嚴格按程序辦事， 可以大量減少這種不規範行為和違法行為， 終提高稅務部門服務社會公眾的質量與效率。

嚴格依法行政， 要求稅務部門根據國家法律法規和政策規定， 建立完善的規章制度， 並加強對制度執行情況的考核。 稅務繫統推行績效管理為按程序依規矩辦事， 實現規範化管理提供了科學的手段。 通過完善績效指標體繫， 將稅收執法、 行政管理的有關制度規範、 工作標準納入績效考核， 明確目標導向， 並通過嚴格的過程管理和目標考核， 有效地防止不規範行為和違法行為的發生。

近年來， 隨著社會主義市場經濟的不斷發展， 納稅人法律意識和維權意識不斷提高， 公共納稅服務的需求也不斷提升。 納稅人對納稅服務的需求由單純的形式需化的內容需求轉變， 傳統的服務方式已不能滿足公共納稅服務的需求， 迫切需要實現從尊重型服務提升為效率型服務、從封閉型服務提升為開放型服務、 從自我評價型服務提升為社會評價型服務的轉型。 當前， 各級稅務機關對納稅服務工作總體較重視， 過去納稅人“門難進、 臉難看”的情況已基本不存在， 納稅人的滿意度有了較大提高。但納稅人對稅務機關和稅務干部的要求已不再局限於服務態度的好轉， 而是更加希望簡政放權、“事好辦”。 這就要求稅務機關要進一步簡化辦稅程序， 提高管理質量和工作效率， 不斷拓展服務領域、 豐富服務內容， 營造公平的稅收環境， 並限度地減少納稅人的遵從成本， 保障納稅人的合法權益。

推行績效管理為稅務繫統提升征管和服務質效提供了有力抓手。 績效管理在提能增效、 督促檢查、 強化執行等方面， 能夠充分發揮正向引導和激勵作用， 通過將“始於納稅人需求， 終於納稅人滿意”的服務宗旨貫穿於績效管理的全過程， 將落實“便民辦稅春風行動”各項措施， 推進快捷高效辦稅， 不斷優化提升納稅服務質效， 提高納稅人滿意度納入績效管理的重要內容， 加大對稅務機關規範管理、 優化服務、 提高效率等方面的績效評價， 從而進一步提能增效。 通過引入第三方評價等方式， 加大社會監督和新聞監督的力度， 增強稅務工作的透明度， 建立征納雙方平等和諧的溝通環境， 從而滿足當前化的納稅服務需求。

（三） 全國稅務繫統實現稅收現代化需要新的動力和壓力

2014年全國稅務工作會議上， 國家稅務總局局長王軍對全面推進稅收現代化作出重要部署， 強調要通過創新理念、 創新機制、 創新組織、 創新方法、 創新能力、 創新文化， 逐步建立完備規範的稅法體繫、 成熟定型的稅制體繫、 優質便捷的服務體繫、 科學嚴密的征管體繫、 穩固強大的信息體繫和高效清廉的組織體繫。 實現稅收現代化， 總目標是推進稅收治理體繫和治理能力現代化， 創新稅務行政管理是其中應有之義。 作為推動政府改革和管理創新的工具， 把績效管理理念引入稅務行政管理， 以提升稅收工作質量和效率， 打造高效清廉的稅務隊伍， 既是新時期公共服務型稅務的需要， 也是稅務管理現代化的需要。 另外， 稅務部門具有繫統垂直化、業務同質化和管理信息化的特點， 這也為全國稅務繫統統一推行績效管理提供了天然的有利條件。

當前， 我國經濟發展進入新常態， 協調推進全面建成小康社會、 全面深化改革、 全面依法治國、 全面從嚴治黨“四個全面”戰略布局， 對不斷加強政府部門和國家工作人員的規範管理， 持續推進機關作風轉變和效能提升提出了新要求。 稅務機關作為行政執法部門， 直接面對納稅人， 社會公眾對稅務機關依法行政、 秉公用權的關注度越來越高， 稅務人員面臨著較大的工作壓力。 與此同時， 規範津補貼和縮減各類福利待遇， 使得稅務部門同時也面臨著激勵機制不足、 難以調動積極性的現實困擾。 面對一些單位和干部存在的動力活力不足， 執行落實不力， 作風不嚴不實， 質量效率不高， 服務大局、 服務稅戶、 服務基層能力不強等問題， 稅務繫統推行績效管理， 通過建立科學的考核評價機制， 以及對結果的合理運用， 打破傳統的管理方式， 有效破解“干與不干”“干多干少”“干好干壞一個樣”困局， 充分激發隊伍活力， 提振精氣神， 釋放正能量， 成為了必然的選擇。 特別是實現稅收現代化任重道遠， 更需要全體稅務人員的共同參與，充分激發個體的積極性和創造性， 纔能推進稅收各項工作的順利開展， 保障工作目標和各項任務的落實。

績效管理作為創新管理的方式， 將為全面實現稅收現代化， 建立“六大體繫”注入強大的動力。 全面實現稅收現代化需要明確目標導向， 績效管理通過科學制定績效計劃， 提供了分年度、 分重點、 分層次承接落實稅收現代化建設戰略目標的方案。 全面實現稅收現代化需要強化工作執行，績效管理通過設定績效指標並進行有效考核， 強化過程管控， 以績效管理促進工作落實， 確保稅收現代化建設每一項具體任務的圓滿完成。 全面實現稅收現代化需要人纔支撐， 績效管理通過強化結果運用， 以績效持續改進和能力的提升為導向， 挖掘人纔潛能， 激發隊伍活力， 提升隊伍素質，增強管理能力和執行能力， 提高工作效率。

綜上所述， 稅務部門推行績效管理是適應改革發展大勢， 轉變職能、改進作風、 簡政放權、 創新管理， 提升稅收工作效能的必然要求， 是推進稅收治理體繫和治理能力現代化， 終全面實現稅收現代化的戰略選擇。