目錄
關鍵詞一：宏觀經濟
1平臺跨界競爭給我們帶來了什麼? 胡佳胤/
2平臺經濟發展給就業帶來了哪些轉變? 李力行/
3平臺經濟推動了全國統一大市場的形成嗎? 餘昌華/
4數字經濟提升了投資效率嗎? 餘昌華/
5平臺經濟發展如何影響收入分配? 周廣肅/
6數字化平臺如何增強產業鏈供應鏈韌性? 朱麗/
關鍵詞二：平臺效應
7平臺令我們變得更狹隘了嗎? 席天揚/
8平臺如何加速企業數字化轉型? 朱麗/
9企業轉型升級如何突破“數字鴻溝”? 朱麗/
關鍵詞三：數據
10數據如何促進經濟增長? 餘昌華/
11數字是不是“石油”? 查道炯/
12大數據如何共享? 黃益平/
13數據不用就安全了嗎? 瀋艷/
14數據要素流通的挑戰與突破口在哪裡？ 瀋艷張俊妮/
關鍵詞四：數字金融
15平臺是如何化解中小企業融資難的? 黃益平/
16中國金融科技平臺創新發展的未來方向在哪裡? 黃卓/
17中國金融科技平臺發展有哪些特點？ 黃卓 /
關鍵詞五：算法
18算法推薦與平臺責任 楊明/
19為什麼要推行算法審計? 瀋艷/
20如何看待平臺算法的公平性? 張俊妮/
21平臺為什麼要主動提升算法透明度? 張俊妮/
關鍵詞六：跨境
22企業為何應該跟蹤數字貿易規則變化? 查道炯/
23什麼是數字經濟中的地緣政治? 査道炯/
關鍵詞七：治理
24互聯網公司壟斷特性如何影響經濟活動? 巫和懋劉航/
25如何看待數字平臺的投資並購? 胡佳胤/
26如何看待平臺的縱向一體化策略? 楊明/
27如何認識電商平臺的“二選一”策略? 汪浩/
28平臺反壟斷的基本方向是什麼? 徐遠李惠璇/
29平臺反壟斷的理論基礎是什麼? 徐遠李惠璇/
30如何理解平臺治理中歐洲與美國的不同? 查道炯/
31平臺企業互聯互通我們該作何反思? 鄧峰李舒豪/
32監管還是反壟斷?平臺法律調整的衝突和困擾 鄧峰王慧群/
33平臺經濟治理如何在創新與秩序之間求得平衡? 黃益平/
34平臺經濟治理政策如何協調? 黃益平/
35如何推動社交媒體互聯互通規制? 汪浩/
36如何把握平臺經濟常態化監管的重點? 劉航巫和懋/
37如何從信息經濟學角度思考對平臺經濟實施監管? 巫和懋劉航/
38如何預期我國對平臺經濟的反壟斷監管措施? 巫和懋劉航/
39如何發揮平臺企業自治作用? 席天揚/
關鍵詞八：公共管理
40數字經濟時代的公共服務需要哪些新思路? 李力行/
41平臺經濟給政府統計帶來怎樣的挑戰和機遇？ 許憲春/
42如何看待社會治理的平臺化? 楊明/
43新職業及其技能標準對平臺企業提出哪些要求? 周廣肅

代序

黃益平

數字經濟是第四次工業革命的產物，也是我國離國際經濟技術前沿最近的經濟部門，我國一些頭部數字經濟企業排在全球前列。作為一個發展中國家，我國的這個成就十分了不起。同時，數字經濟對於我國經濟實現高質量發展，也具有舉足輕重的意義。但在過去一段時期，數字經濟領域也出現了一些不規範行為，如損害消費者利益和不正當競爭等。如何構建有效的數字經濟治理體繫，促進數字經濟健康發展，是中國式現代化的一個重要課題。

一、數字經濟發展是市場化改革的重要成果

數字經濟是繼農業經濟、工業經濟之後的主要經濟形態，是以數據資源為關鍵要素，以現代信息網絡為主要載體，以信息通信技術融合應用、全要素數字化轉型為重要推動力，促進公平與效率更加統一的新經濟形態。《“十四五”數字經濟發展規劃》提出，“以數據為關鍵要素，以數字技術與實體經濟深度融合為主線，加強數字基礎設施建設，完善數字經濟治理體繫，協同推進數字產業化和產業數字化，賦能傳統產業轉型升級，培育新產業新業態新模式，不斷做強做優做大我國數字經濟。”

數字經濟包括五大類產業：數字產品制造業、數字產品服務業、數字技術應用業、數字要素驅動業和數字化效率提升業。前四類為“數字產業化”部分，指為產業數字化發展提供數字技術、產品、服務、基礎設施和解決方案，以及完全依賴於數字技術、數據要素的各類經濟活動，這是數字經濟的核心產業。第五類則為“產業數字化”部分，指應用數據資源與數字技術對傳統產業進行升級、轉型和再造的過程。據北京大學課題組測算，2012—2018年，數字經濟部門對GDP（國內生產總值）增長的貢獻達到了74.4%。另外，據中國信息通信研究院估計，2021年，我國數字產業化規模為8.3，占GDP比重為7.3%；產業數字化規模達37.1，占GDP比重為32.5%。同年，美國數字經濟規模蟬聯世界第一，達到15.3；中國位居第二，7.1。

平臺經濟是數字經濟的一種特殊形態，它是指依托於雲、網、端等網絡基礎設施並利用人工智能、大數據分析、區塊鏈等數字技術工具撮合交易、傳輸內容、管理流程的新經濟模式。常見的數字平臺包括電子商務、網絡約車、文娛、社交媒體、搜索、數字金融等。我國在1994年接入互聯網之後的近三十年間，湧現了數量巨大的互聯網公司，其中一些已經成長為全國甚至全球的頭部平臺。根據美國調查公司CB Insights的統計，截至2022年9月底，全球總共有1 199家“獨角獸”企業（估值超過1的初創企業），其中：美國公司占比54.1%，位居全球第一；中國公司占比14.4%，位居第二。

一般認為，我國數字經濟具有“大而不強”的特點。 “大”主要體現在覆蓋的用戶、市場的規模和企業的數量；“不強”主要是指質量不高，技術優勢不突出，關鍵領域的創新能力也不足。2021年，我國數字經濟占GDP之比為39.8%，顯著低於德國、英國和美國。對比中美最大的10家創新企業，我國有7家的業務模式是由商業模式驅動，另外3家則是技術創新驅動；美國則有7家是由技術創新驅動，隻有3家是商業模式驅動。另外，我國幾乎所有的頭部平臺都是以消費互聯網為主，隻有少數兼營產業互聯網；在美國，專注消費互聯網與產業互聯網的頭部平臺的數量幾乎相同。如果說美國數字經濟的比較優勢在技術，我國數字經濟的比較優勢則在市場。

考慮到我國還是一個發展中國家，數字經濟“大而不強”的特征也在情理之中。無論看數字經濟的規模，還是看頭部平臺的數量，我國穩居全球第二，這是一個非常了不起的成就。在過去的五六年間，我國前沿數字技術的創新能力突飛猛進。根據英國學者的統計，如果把美國、歐洲、日本和中國的專利數放在一起，我國的區塊鏈技術專利占比80%，計算機視覺技術專利占比60%以上，自動駕駛技術專利占比約40%，我國在這些領域的專利數都超過了美國。自十八世紀中葉以來，全球已經發生過四次工業革命。在第四次工業革命期間，我國第一次緊隨著數字技術進步的步伐，運用大數據、雲計算、互聯網、區塊鏈和人工智能等新技術創新驅動經濟發展，這是一個歷史性的進步。

我國的數字經濟發展能夠取得巨大的成就，貢獻因素很多，最為重要的是“有為政府”和“有效市場”的結合。有為政府不僅改善營商環境、克服市場失靈，還適當超前地建設了大量的數字基礎設施；有效市場則將大量的資源特別是資金配置到新興的數字經濟產業。一方面，數字經濟是我國市場化改革最為耀眼的經濟成就之一，同時也創造了許多中國夢的典型案例。幾乎每一家頭部企業，最初都是由一位或數位年輕人形成創業的想法，然後利用市場動員起規模龐大的技術、人纔、資金，讓新的數字經濟產品或模式迅速落地並不斷地迭代、改進。另一方面，數字經濟發展也得益於我國相對發達的數字基礎設施。無論看移動電信的覆蓋面，還是看互聯網的普及率，中國都顯著領先於絕大多數發展中國家，這得益於多年來政府在數字基礎設施領域所做的“適度超前”的布局與投資。目前，我國已建成全球規模最大、技術領先的網絡基礎設施。截至2021年年底，我國建成142.5萬個5G基站，總量占全球60%以上，5G用戶數達到3.55億戶，行政村通寬帶率達100%。

另外一些因素在特定階段也發揮了推動數字經濟發展的重要作用，包括超大規模的人口、較弱的個人權益保護以及與國際市場的相對分隔，但其中有些因素已經發生改變或者很快就會改變。首先，超過14億的人口數量有利於創新、試驗新產品和新的業務模式，這對於發揮數字經濟的規模效應尤其重要，我國一些頭部平臺擁有數億甚至十億用戶。其次，過去我國對個人權益特別是個人隱私保護存在不足，這在實際上為數字經濟創新提供了很大的空間，但也導致許多業務侵犯了個人權利、野蠻生長，這正是數字經濟專項整治試圖重點解決的問題之一。最後，迄今為止，國內數字經濟行業與國際市場是分隔的，這為國內企業的成長贏得了時間和空間，但可以預期的是，國內外市場分隔的局面不可能長期持續。

隨著我國經濟開啟新時代新征程，數字經濟發展也在步入新的階段。一方面，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，數字經濟理應承擔起助力高質量發展的使命。數字經濟已經形成了較大的規模，一些技術領域也在快速地趕上來，但技術優勢還需要進一步培育。在商業模式創新的基礎上，我們應該更加重視關鍵領域的創新能力，提升數字經濟發展的質量。業務重點也要進一步擴展，更加貼近實體經濟，從消費互聯網擴大到產業互聯網，從“新零售”到“新制造”。另一方面，現在數字經濟治理從專項整治走向常態化監管，一些比較突出的問題已經得到了糾正，數字經濟發展也開始步入一個新的更為規範的、健康的階段。但監管與治理是一個長期的任務，正如習近平總書記所指出的，推動數字經濟健康發展，要堅持促進發展和監管規範兩手抓、兩手都要硬，在發展中規範、在規範中發展。

二、數字經濟的收益與挑戰同樣突出

數字技術帶來的經濟改變是革命性的，《“十四五”數字經濟發展規劃》就提出，“數字經濟發展速度之快、輻射範圍之廣、影響程度之深前所未有，正推動生產方式、生活方式和治理方式深刻變革，成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。”加快數字經濟的高質量發展，對於我國在2035年達到中等發達國家水平、在2049年建成社會主義現代化強國，都具有十分重要的意義。

數字技術對經濟運營機制的改變可以用“三升三降”來概括，即擴大規模、提升效率、改善用戶體驗、降低成本、控制風險和減少直接接觸。這些改變主要是基於數字技術所具有的一些全新的經濟特性而產生的，比如規模經濟、範圍經濟、網絡外部性、雙邊或多邊市場等。規模經濟意味著企業的規模越大，平均成本越低，經營效率越高，這可能是得益於數字技術的長尾效應，即在完成固定成本投入之後，進一步擴大經營規模的邊際成本很低。範圍經濟是指同時生產多種產品的總成本低於分別生產各種產品的成本之和，這可能是數字經濟領域跨界競爭現像十分普遍的主要原因。網絡外部性是指一個網絡的使用者越多，其人均的使用價值也就越高，網絡本身的市場價值也就越大。而雙邊市場是指相互提供網絡收益的獨立用戶群體的經濟網絡，其中一組參與者加入平臺的收益取決於加入該網絡的另一組參與者的數量，因此，數字平臺對一方的定價往往會考慮對另一方的外部影響。正是基於這些特性，許多數字平臺都是動輒擁有數億的用戶，而且同時提供多種線上服務，甚至還對用戶提供免費甚至補貼的服務。

數字經濟給我國的生產方式、生活方式與社會治理方式帶來了翻天覆地的改變：一是提升了人民群眾的生活質量。購物、點餐、約車、訂酒店等日常生活所需要的服務幾乎全部可以在線上安排，既時間與開支，又能享受更為豐富的消費品類。在新冠疫情期間，線上交易這種消費形式發揮了重要的經濟穩定器的作用。二是改善了經濟活動的普惠性。利用規模經濟和長尾效應，數字經濟服務已經覆蓋超過十億的個人和將近一億的個體經營者，同時還降低了創新與創業的門檻，在活躍了經濟微觀“細胞”的同時，還創造了兩億左右的靈活就業機會。三是加速創新並孵化了許多新的數字經濟業態。幾乎所有的數字經濟企業都是創新型組織，不僅依靠新技術孵化新的制造與服務業態，而且大多數頭部平臺還都是知識產權的“大戶”。四是利用數字技術改造傳統產業，達成了提質增效的目的。產業數字化從聚焦個別經營環節到覆蓋整個產業鏈生態繫統，形成了越來越強的經濟動能。

我國的數字金融創新向世界提供了一個有代表性的案例，它既是扎根中國大地的金融革命，又是國際前沿的金融創新。兩家頭部移動支付機構的活躍用戶規模領先全球，支付效率與安全也表現出色。而幾家新型互聯網銀行一方面利用數字平臺快速、海量、低成本地獲客並積累數字足跡，另一方面利用大數據與機器學習方法進行信用風險評估，這個被稱為“大科技信貸”的創新業務模式，可以服務大量既無財務數據、又缺乏抵押資產的“信用白戶”。在新冠疫情期間，一些傳統金融機構暫停了服務，但數字金融機構卻在持續地提供支付、投資及信貸等服務。國際貨幣基金組織（IMF）總裁格奧爾基耶娃因此親自出面邀請國內學術機構，於2020年6月聯合組織了關於大科技信貸的閉門研討會。“北京大學數字普惠金融指數”顯示，在2011—2021年，數字普惠金融發展水平的地區差異大幅縮小，數字金融服務已經跨越“胡煥庸線”，觸達廣闊的西部地區。

但數字經濟領域也出現了不少值得深入思考並解決的問題。

第一，數字經濟的規模效應是否必然導致壟斷？做大企業規模、形成市場勢力是每一個企業家追求的經營目標，而規模效應也意味著規模越大、效率越高，但這樣就可能造成“一家獨大”“贏者通喫”的局面。在現實中，許多頭部數字經濟企業確實都是“巨無霸”，在國內市場占據很大的份額。數字大平臺衝擊線下小廠小店的現像並不少見，平臺的使用者更無法判定平臺資源配置與定價的公平性。前些年諸如“二選一”的排他性協議也很常見。因此，市場參與者常常會擔心大企業利用市場支配地位實施壟斷行為。

第二，如何在大數據分析效率與個人隱私保護之間取得平衡？數據是“新的石油”、新的生產要素，通過大數據分析撮合供需雙方、管理信用風險等大量新興業務模式已經成功落地並取得了不錯的經濟效益。但過去信息保護不到位，不合規、不合法地搜集、加工並使用數據的現像十分普遍，個人隱私與商業機密洩露的事件時有發生。效率與權益之間的平衡點應該劃在哪裡，這是一個重要的政策難題。如果數據保護不到位，就會損害個人與機構的權益，甚至引發社會與經濟風險；而如果保護過度，大數據分析可能就無從做起。

第三，數字平臺究竟會促進還是遏制經濟創新？數字經濟企業確實都具有很強的創新基因，如果沒有創新能力，它們也不可能快速發展，成長為有一定規模的企業。但數字平臺企業在成為“巨無霸”之後，是否還會保持創新動力與能力，是一個值得觀察的問題。所謂的“獵殺式並購”，就是一些頭部數字平臺利用充足的現金流，大量收購相近業務領域的初創企業，然後將其束之高閣，目的就是消滅潛在的競爭對手。另外，一些頭部平臺還會通過“燒錢”做大市場，這類商業模式的創新也許會擠占過多的創投基金，從而影響硬科技創新。

第四，數字經濟如何纔能更好地助力我國實現共同富裕的願景？從其普惠性看，數字經濟應該是有利於改善收入分配的，約兩億個門檻低、工作時間靈活的“零工”就業機會是一個很好的例子。但可能還有硬幣的另一面：一是數字經濟企業的快速成長往往伴隨著一大批傳統企業的倒閉，這樣就會有很多員工需要再就業；二是“零工”就業的工作條件並不好，許多外賣員“被困在算法裡”，而且他們所享有的社會保障通常也不是很完善；三是數字經濟領域的財富集中度非常高，行業參與者並不一定都能獲得與其貢獻對等的收入與財富。

第五，怎樣完善數字平臺的治理功能？數字平臺的治理功能既包括平臺本身的治理，也包括社會治理。在傳統經濟中，企業、市場與政府分別發揮經營、交易與調控的功能。但平臺企業打破了上述三者之間的分工邊界，它既是經營主體，又是交易場所，同時還發揮一定的調控作用。平臺兼具經營、交易和調控功能可能導致的一個問題是平臺既做“裁判員”、又當“運動員”，這樣就有可能破壞市場秩序，造成不公平競爭，損害消費者利益。同時，平臺也可以發揮輔助政府治理的積極作用，包括參與電子政務、數字政府、城市大腦的建設。但平臺巨大的影響力如果折射到社會、政治或意識形態領域，就變成一個非常敏感的話題。

三、治理體繫的構建需要從理念創新入手

數字經濟的優勢很突出，挑戰也很嚴峻。2020年年底的中央經濟工作會議提出“反壟斷”與“防止資本無序擴張”，由此開啟了數字經濟領域的專項整治政策。在之後的近兩年間，決策部門制定了相關的法律，也采取了不少監管舉措。2022年年底的中央經濟工作會議則明確提出，“要大力發展數字經濟，提升常態化監管水平，支持平臺企業在引領發展、創造就業、國際競爭中大顯身手。”從專項整治走向常態化監管，治理體繫會變得更加明確，從而提供一個比較穩定的政策環境，這將有利於數字經濟實現高質量發展。

數字經濟具有許多全新的特性，因此不應簡單地套用傳統經濟的治理方法，也不宜照搬歐美的一些政策實踐。在歐美有一種觀點，認為數字經濟治理隻要集中關注幾家頭部平臺就可以了，這個思路對中國不太適用。歐美的常態化監管相對比較成熟，因此，加強數字經濟治理的重點就在於規範頭部平臺的行為，特別是反壟斷。而我國的治理框架剛剛開始搭建，需要關注的不僅僅是頭部平臺的壟斷行為，所有數字經濟企業的經營行為都需要規範。

數字經濟治理中經常踫到的壟斷問題與數據問題提供了兩個很好的實例，印證了為什麼不能簡單地套用傳統經濟的治理方法。而這就要求我們隻有在嚴謹分析的基礎上，做政策理念的創新，然後纔能構建適應數字經濟特性的治理體繫。

反壟斷是平臺經濟專項治理政策的主要內容之一。我國的《反壟斷法》明確了四類壟斷行為，即經營者達成壟斷協議，濫用市場支配地位，經營者集中，以及濫用行政權力排除、限制競爭。2021年2月7日，國務院反壟斷委員會印發《國務院反壟斷委員會關於平臺經濟領域的反壟斷指南》，這是第一份關於平臺經濟反壟斷政策的完整框架。4月10日，國家市場監管總局對阿裡巴巴就其“二選一”壟斷行為做出行政處罰，這是平臺經濟領域第一張反壟斷的罰單。11月18日，國家反壟斷局正式掛牌，標志著我國反壟斷政策特別是平臺經濟領域反壟斷政策走入全新的階段。

自1890年頒布《謝爾曼法》以來，美國反壟斷政策的思想大致可以劃分為兩個階段：二十世紀八十年代之前的“結構主義”和之後的“行為主義”。結構主義主要基於這樣一個觀察，即市場集中度和企業績效呈正相關。因此，如果政府可以直接調整市場結構，就可以起到釜底抽薪的反壟斷效果。形成於二十世紀初的布蘭代斯主義不僅僅反對壟斷，而且直接反對龐大。行為主義對結構主義的主要批評是，如果單純地懲罰大企業，就是在懲罰競爭優勝者，這對行業發展、經濟增長都是不利的。是否存在壟斷，不能隻看市場結構，而應該看市場行為。如果企業在做大經營規模的同時增進了消費者福利，那就不應該受到懲罰。而反映消費者福利的一個指標就是價格，如果企業利用市場支配地位，提高價格從而獲取超額利潤，那就是壟斷行為。

不過消費者福利或價格這個簡單易行的標準在數字經濟的壟斷行為面前往往顯得無能為力，因為許多平臺經常壓低消費者價格甚至提供免費服務。但多邊市場與網絡效應等特性表明，不收費並不一定意味著“免費”，也並不一定表明這些企業不擁有壟斷地位。通過補貼一邊的用戶以擴大市場規模，恰恰是平臺企業經常采用的提高營業收入甚至形成市場支配地位的重要策略。雖然“免費”的服務在短期內對消費者有利，但如果這個商業策略的目的是做大市場規模甚至改變市場結構，最終獲取壟斷地位，那麼從長期看對消費者是不利的。消費者福利標準不適應平臺經濟領域的壟斷，直接推動了布蘭代斯主義在美國的重生。

但這樣又回到了行為主義對結構主義的批評，“大就是問題”的視角更不適合數字經濟領域，因為它與數字技術的特性是背道而馳的。傳統經濟學理論認為，市場支配地位越強，價格就越高，“無謂損失”或福利損失就越大。但數字經濟最重要的特性就是長尾效應、規模經濟。如果以規模判定壟斷，就會出現一個無法化解的矛盾：數字經濟企業要麼做不起來，要麼一旦做大，就很可能被反壟斷、被分拆。如果那樣，數字經濟也就永遠無法發展。

數字經濟的範圍經濟特性有可能讓充分競爭與規模經濟實現共存。警惕大的企業規模或者高的市場份額，主要還是擔心造成“贏者通喫”的局面，但這是傳統經濟的理念，比如在石油或者鋼鐵行業。範圍經濟意味著一旦平臺在一個行業做大，就很容易展開跨行業競爭，比如短視頻平臺做外賣、社交平臺做搜索。即便能夠做大，也並不一定能夠獨霸市場。在2013—2020年，電商市場份額格局發生非常大的改變，原先“一家獨大”的電商平臺失去了超過一半的市場份額，這說明它之前並不擁有市場支配地位。

判斷數字經濟領域是否存在壟斷，不應該簡單地看消費者福利，更不應該隻關注企業規模，而應該重視“可競爭性”條件，即潛在競爭者進入或退出市場的便利度。如果便利度高，潛在競爭者就可以對在位企業形成較大的競爭壓力。在這種情況下，即便一個行業隻有一家或少數幾家企業，在位企業就無法自由地實施壟斷行為、榨取高額利潤。需要指出的是，“可競爭性”條件的決定因素是潛在競爭者進入的沉沒成本，這裡所說的沉沒成本不隻包括營業牌照，也包括用戶和數據等條件。另外，較強的“可競爭性”也不必然導致較高的競爭程度，但仍然可以阻止在位企業實施壟斷行為。

因此，“可競爭性”條件是一個可以指導平臺經濟領域經濟監管與反壟斷執法的重要概念。用“可競爭性”的分析框架來討論我國當前面臨的問題，起碼有兩個方面的重要啟示：一是與美國相比，我國平臺經濟領域的競爭程度似乎要高一些。在美國，四家頭部平臺長期主導一些行業，或許更應該擔心壟斷問題。為什麼美國平臺企業跨行業經營的現像相對少一些？這可能有多種原因，比如更為嚴厲的監管限制、數據與人工智能的應用導致了更高的進入門檻，以及“心照不宣的合謀”等。但無論如何，目前我國平臺經濟跨行業競爭的現像十分普遍，競爭程度較高。相比較而言，我國平臺經濟領域反壟斷的緊迫性沒有美國那麼強烈。

二是平臺經濟的監管政策也應該關注“可競爭性”條件。如果保持很高的“可競爭性”，形成壟斷的可能性就會下降。即便發現壟斷行為的證據，也盡量不要采取分拆的做法，而應該盡力減少潛在競爭者進入的沉沒成本，降低進入與退出市場的門檻。如果用戶人數是重要的進入門檻，可以考慮在不同平臺之間實現聯通。以電信網絡為例，隻要有手機、能聯網，就可以聯繫到所有人，並不取決於用戶加入的電信繫統的大小。如果數據是主要成本，也許可以考慮允許用戶攜帶數據或者在不同平臺之間實現某種形式的共享。當然，這些監管措施不可能徹底消除那些大平臺的相對優勢，也不應該無視頭部平臺在做了大量投資以後獲取一定回報的正當要求。采取政策措施保障一定程度“可競爭性”條件的目的是防範出現壟斷行為，而不是盲目地追求平臺之間的絕對平等。

數據要素的治理思路也同樣需要創新。2020年4月，《中共中央 國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》首次將數據與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素並列，並強調要加快培育數據要素市場。數據成為生產要素，將改寫生產函數，放大其他生產要素的貢獻度並提高總要素生產率。這其實是為發展中國家提供了一條趕超領先經濟的新途徑。

根據《數字中國發展報告（2021年）》的數據，2017年至2021年，我國數據產量從2.3ZB增長至6.6ZB，2021年的數據產量在全球的占比為9.9%，位居世界第二。但據國家工業信息安全發展研究中心的測算，2020年我國數據要素市場的規模約為5，約為美國的3.1%、日本的17.5%。我國數據的產量巨大，但使用效率還有待提高。因此，如何培育數據要素市場，提升數據要素的供給能力，構建數據治理體繫，充分發揮海量數據和豐富應用場景優勢，確保數字經濟高質量發展，是中國式現代化建設中的一個重大課題。

數據要素治理體繫是指統籌數據要素生產、流通、使用、收益分配過程的一繫列政策與制度安排。傳統要素的治理體繫有兩個重要的原則：一是明確所有權，二是保障公平交易。這兩個原則同樣適用於數據要素的治理，但在具體做法上需要創新，因為與傳統生產要素相比，數據要素具有一些鮮明的特征。數據要素形成過程中參與方比較多，並且在使用過程中各方的重要性也有很大差異，這意味著數據很難像土地、勞動和資本那樣清晰地確定所有權。同時，數據不僅包含部分有關個人隱私和商業機密的信息，還呈現出非排他性、非競爭性和非耗竭性的特性，再加上比較難形成標準化的產品，信息不對稱的矛盾十分突出，因此也無法像土地、勞動和資本那樣在市場上流通。

2022年12月，中共中央、國務院發布了《中共中央 國務院關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》），提出了一繫列創新性的數據治理思路與制度。其中最值得關注的設計可能是數據產權結構性分置制度，即數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”。對公共數據、企業數據和個人數據，實行分類分級確權授權。對於公共數據，主要是加強統籌授權使用和管理，打破“數據孤島”。對於企業數據，市場主體享有持有、使用、獲取收益的權益。而對於個人信息，則推動數據處理者按照個人授權采集、持有、托管和使用數據。所有這些都是基於一個重要前提，即不損害個人隱私、商業機密和公共利益。與數據產權結構性分置制度相配合，還要建立數據要素各參與方合法權益保護制度，充分保護數據來源者和數據處理者的權益。

影響數據要素使用效率的另一個重要環節是流通。近年來，我國已經成立了近四十家數據交易所，但業務開展很不理想，也說明數據交易比其他生產要素或商品交易更為困難。《數據二十條》明確支持數據處理者在場內和場外采取開放、共享、交換、交易等方式流通數據，並且提出要設計數據交易市場體繫，統籌優化布局，嚴控交易場所數量，突出國家級數據交易所的基礎服務功能和公共屬性，同時鼓勵數據商進場交易。審慎對待原始數據的流轉交易行為，對於公共數據尤其要按照“原始數據不出域，數據可用不可見”的要求，以模型、核驗等產品和服務等形式向社會提供。不過，無論是場內還是場外交易，除了權益保障，還有一個很重要的條件是克服數據交易中的信息不對稱，這可能是當前交易所業務不活躍的主要原因。相對而言，直接交易的點對點模式和間接交易的數據商模式，增加了一道供需匹配的環節。因此，短期內也許應該把重點放在支持這類場外交易的規範發展，等條件成熟了，再鼓勵他們進場交易。

數據要素治理還有一個其他生產要素治理不存在的問題，即算法治理。《數據二十條》提到了算法審查，但並沒有具體說明怎麼做。北京大學課題組曾經提出了一個算法審計的設想。算法是大數據分析生產率的一個重要支柱，對於數字經濟中經營效率的提升和信用風險的管控做出了重大貢獻。與此同時，算法黑箱、算法歧視等問題也時有耳聞，關鍵是數字經濟企業的大部分合作者和消費者完全無法判斷算法的公平性，監管部門在現行政策框架下也很難真正做到穿透式監管。算法治理的核心可以包括三個層面：一是企業自身實行合規管理並制定科技倫理準則，堅持科技向善的導向；二是建立算法備案機制，起碼可以對監管部門做到規則透明；三是監管部門或受委托的第三方定期或不定期，又或者在收到其他市場參與者投訴的時候，啟動算法審計。

四、構建中國特色的數字經濟治理框架

構建適應數字經濟特性的治理體繫，促進數字經濟的健康發展，對於我國實現經濟高質量發展、全面建設社會主義現代化國家，具有十分重要的意義。在構建數字經濟治理框架的過程中，可以考慮如下幾個方面的思路。

一是明確數字經濟治理體繫的宗旨是創造良好的政策環境，形成穩定的政策預期，同時應準確界定“資本無序擴張”的含義，通過“在規範中發展、在發展中規範”，實現數字經濟做強做優做好的目標。

好的數字經濟治理體繫的核心應該是良好的政策環境和穩定的政策預期。我國的數字經濟發展已經位於全球前列，但也出現了一些不規範甚至不合法的行為。規範行為最有效的方法是確立並落實清晰的治理規則，而不是運動式的整治，因為規範的目的是發展。對於“資本無序擴張”含義，最好能做出更為清晰的界定，比如干預政治、影響意識形態等，這有利於在政策執行過程中避免出現擴大化的解讀。劃定“紅綠燈”的做法具有清晰的政策指向，也比較容易理解並執行。不過，如果能用“負面清單”的概念替代“紅綠燈”的提法，應該會更加有利於與國際規則的接軌。

二是搭建數字經濟治理體繫的頂層結構，設立高規格的數字經濟治理機構，統籌政策制定並協調政策執行。同時完善數字經濟的法律體繫，盡快制定《數字經濟法》，統領數字經濟的治理政策。

數字經濟領域既有行業監管部門，比如交通運輸部、中國人民銀行、工業和信息化部，又有一般性的監管機構如國家市場監督管理總局和國家互聯網信息辦公室。大部分數字經濟企業技術領先、業務綜合性強，建議在國務院層面設立一個高規格的機構或者授權一家現有的綜合性機構。這個機構主要是代表國務院承擔兩個方面的責任：一是統籌數字經濟治理政策的制定，包括與全國人民代表大會的聯絡；二是協調治理政策的執行，特別是要消除監管空白、防止重復施政，同時也要把握不同機構推出新政的節奏。

我國已經頒布了不少與數字經濟治理有關的法律法規，包括《消費者權益保護法》《電子商務法》《反不正當競爭法》《反壟斷法》《網絡安全法》《數據安全法》和《個人信息保護法》等，其中的一部分並非專為數字經濟制定，不同法律之間還存在銜接不順的問題。建議全國人民代表大會盡快推動制定一部能夠覆蓋所有數字經濟領域的綱領性的《數字經濟法》，將來作為數字經濟領域的基本法，統領全國平臺經濟的治理實踐。

三是建立三個層次的數字經濟治理構架：第一層是反壟斷執法，糾正市場失靈，恢復市場效率；第二層是經濟監管，維持市場有效運行；第三層是企業合規管理，確保經營活動與法律、規則和準則保持一致。

這三層構架受同一套治理規則指導，追求共同的合規經營目標，但三者的功能應適當分離，在運營中則可以既有分工又有合作。

反壟斷執法的目的是盡快地恢復市場秩序，特別是增強行業的“可競爭性”。目前這個職責主要由國家反壟斷局以及國務院反壟斷委員會行使。在執行的過程中，建議重點關注“可競爭性”條件，市場份額不一定能準確地反映壟斷行為。如果關注消費者福利，需對數字經濟中消費者的各種顯性、隱性的成本和收益做綜合、細致的計算。《國務院反壟斷委員會關於平臺經濟領域的反壟斷指南》明確表示，對於“二選一”“差異化定價”等行為，需要認真分析其經濟合理性。不過通常情況下應慎用反壟斷執法這類剛性手段。

經濟監管的職責主要是維護市場的有效運行，包括保障公平競爭、維護消費者權益。數字經濟企業的監管職能同樣應該適當集中，改變“九龍治水”的現像。與反壟斷執法相比，經濟監管更加柔性、常態化。考慮到數字經濟監管本身具有很強的創新性，建議采取響應型的監管方式，監管與企業之間保持日常性的溝通，及時發現問題、化解問題，同時給予被監管對像申訴的機會。也可以采用在數字金融領域常見的“監管沙盒”的做法，數字經濟企業提出創新計劃，然後在監管的全程監測下試運營新業務。

合規管理是現代企業制度的重要部分，其目的是確保經營活動符合法律、規則和準則的要求。合規管理在數字經濟領域尤其重要，因為大部分企業的業務都涉及海量的數據、豐富的場景以及復雜的算法，完全依靠外部資源實施監管，難度非常大。通過合規管理，企業主動與監管部門合作，克服技術障礙，落實治理政策。企業可以主動向監管部門備案算法，並為監管部門或第三方獨立機構實行算法審計提供技術條件。企業還應該制定科技倫理準則，為“科技向善”提出更高的標準。

四是將數字經濟納入國家財稅體繫之中，先一步在國內試行已經達成國際共識的數字稅“雙支柱”方案，改善數字經濟收入在不同要素之間的分配規則，規範收入分配秩序和財富積累機制，促進共同富裕。

數字經濟的一些業務尚未納入正規的統計體繫，征稅的難度也很大，但財稅政策覆蓋數字經濟既有利於實現公平稅負，也有助於資源在全社會的有效配置。近期，稅務部門已經加大了對平臺企業、網絡直播等偷漏稅行為的處罰力度。建議以落實“雙支柱”方案為切入點，讓財稅政策體繫完整地覆蓋數字經濟，根據各地平臺經濟活動的水平分配超大平臺的稅收收入，同時確定最低實際稅率水平，避免各地對平臺企業總部展開惡性爭奪。這些建議既能促進地區經濟平衡發展，也可以為未來與國際稅收體繫接軌鋪路。另外，建議根據數字經濟的特點完善財稅政策，包括充分利用數字技術，完善數字經濟收入在不同要素之間的分配規則，規範收入分配秩序和財富積累秩序。

五是積極參與國際數字經濟與數字貿易規則的制定，推動我國數字經濟實現高水平、制度性的開放，大力促進數字貿易的發展，同時也為我國的數字經濟企業到國際市場大顯身手創造條件。

數字經濟領域開放是我國高水平開放政策的重要部分。無論是企業走出去或者引進來，還是參與數字貿易，都要基於國內國際規則的銜接。目前，美國與歐盟已分別提出了對數字貿易規則的訴求。作為數字經濟大國，我國應盡快提出關於跨境數據流動、知識產權、消費者隱私、屬地限制、壟斷和數字稅等方面的主張，積極加入《全面與進步跨太平洋伙伴關繫協定》（CPTPP）、《數字經濟伙伴關繫協定》（DEPA）等多邊協定，盡可能與數字技術較發達的歐美國家接軌，避免被排除在新規則制定過程之外。大力推進與“一帶一路”國家之間的數字投資與數字貿易，邊實踐邊完善規則，助力我國數字經濟的平穩開放。