引言
1831 年10 月31 日，美國前總統約翰·昆西·亞當斯（意外地現身於紐約市國內工業之友大會。與會代表相聚一堂，倡議政府豎起關稅壁壘來扶持美國生產者，削減外國競爭對手的市場份額。亞當斯的父親在1812 年英美戰爭後舉國奮進建設家園的氛圍中很活躍，是美國鼓勵國內制造業協會的傑出成員，該協會是Z先提倡聯邦干預市場的團體之一。在亞當斯的總統任期（1825 —1829）內，反政府方利用關稅政策引發的矛盾，使公眾輿論的矛頭指向政府，國家則在黨派鬥爭下日漸分裂。不過這次，亞當斯的出席還是“令與會代表們紛紛起身，掌聲如雷，經久不息”。然而前總統肯定發現了，在這500 名與會代表中，南部代表卻不到50 人，可見南部的反關稅情緒正日益高漲，國家隨時可能四分五裂。盡管如此，會議廳裡還是座無虛席。亞當斯從人群裡認出了幾張面孔，但他不可能會去注意那位擠在旁聽席裡目擊議程的年輕印刷商霍勒斯·格裡利（Horace Greeley）。當然，這時的亞當斯與格裡利都未曾預料到，在30年後的1860 年，共和黨將召開一場相似的提名大會，而格裡利將做出值得加倍稱道的貢獻——協助起草共和黨綱領，其中包括承諾“鼓勵美國工業的發展”。這一承諾促成亞伯拉罕·林肯入主白宮，7 個蓄奴州宣布退出聯邦。
關稅問題自始至終貫穿著美國內戰前的時期，將各界人士繫於一船，以種種方式影響著美國的發展。從美國憲法的頒布到19 世紀末，聯邦政府的絕大部分收入來自進口商品的關稅。更具爭議的是，雖然關稅能保護國內產業免受外國同行的衝擊，但代價是拉高了物價，增加了國際貿易伙伴施以報復的風險。關稅政策觸及全美民眾的命運，不僅給黨派衝突火上澆油，還使得期望培養國內市場的北部州與依賴海外谷物需求的南部州之間矛盾相向。近年來某位歷史學家說：“內戰前Z嚴重的政治問題，除了奴隸制就是關稅。”根據本書的理解與見解，關稅Z能體現美國內戰前政策制定的過程，以及遊說在此期間產生的關鍵影響。
1824 年，國會內部與公眾之間再次就新的關稅政策展開激辯，《伊利諾伊州公報》的編輯寫道：“我們究竟應該鼓勵國內制造業的發展還是聽之任之，這個議題正日漸重要。然而比起其他國家大事，我們在這個議題上的觀念似乎不夠明確。”奇怪的是，《伊利諾伊州公報》當年的評價仍然符合我們如今對於美國內戰前關稅政策的理解。在2014 年《美國歷史期刊》的資本主義歷史交流欄目中，一位投稿人指出，關稅是這段重要歷史的關鍵組成部分，但探討關稅的兩部代表作出版至今已逾百年，而關稅仍然是“歷史學中長盛不衰的存在”。這兩部代表作，即愛德華·斯坦伍德（Edward Stanwood）的《19 世紀美國關稅爭議》（American Tariff Controversies in the Nineteenth Century，1903）以及F.W. 陶西格（F. W. Taussig）的《美國關稅史》（The Tariff History of the United States，1888），均反映了他們所在時代的特征：舉國上下聚焦於國會發表的一場場轟動的演說、提出的一條條宏大的理論，隻為一勞永逸地證明保護主義或者自由貿易纔是發展美國經濟的明智選擇。近年來出現過少量此類研究，但其中多數隻專門探討了個別法案，而非整個時期關稅政策的制定。也許，約翰·貝洛拉維克（John Belohlavek）教授在20年前就提出了正確觀點：雖然“鮮有人會質疑關稅研究的重要性”，但“關稅與稅率組成的迷陣”已經“把數代美國歷史學家搞得暈頭轉向”。
由於缺少關稅政策制定領域的專論，這一議題已被強行用於其他目的。研究內戰前美國政治的歷史學家將關稅問題解釋為典型的黨派鬥爭：亨利·克萊（Henry Clay）及其輝格黨同僚提出國家應出臺政策來幫助國內生產者，他們的擁護者是受益於高關稅的公民；安德魯·傑克遜（Andrew Jackson）及其民主黨同僚主張“有限政府”並鼓勵自由貿易，他們的擁護者是受益於低關稅的公民。較有興趣研究內戰成因的歷史學家則以地區為框架來解釋關稅問題：北部工廠主為了追求利潤，變本加厲地向華盛頓索取優惠政策；南部農戶不願背負不平等經濟負擔，更擔心聯邦政權Z終被利用於其他目的。以上兩種解釋在一定程度上都正確，在情況下又相互矛盾：北部的民主黨或南部的輝格黨何去何從？兩種解釋都忽略了各黨派和各地區在關稅政策上的大量分歧，而這些細節恰巧能夠幫助我們理解，為何關稅立法會引發洶湧如潮的爭議。其實還有一點值得注意：1816 —1861 年間，國會審議的11 部重大關稅法案中，有4 部是以一票之差通過的。
又或許，這一點也沒那麼值得注意。亞當斯卸任總統後擔任了眾議員，參與了這11 部法案中4 部法案的辯論，他稱：“我常說，政治上存在一種引力法則，其規律與支配著宇宙體繫的引力法則無異，而關稅爭議的勢態就是一個顯要例證——在由各敵對政黨支撐的所有國家政體中，各方基於審議決定，把相互衝突的措施朝著相互接近的方向修改，直到它們以一票之差通過，從而在雙方之間達到平衡。”近年來的幾部作品與亞當斯一樣注意到了美國內戰前政策制定的復雜性，並且都指向了相似的結論。邁克爾·霍爾特（Michael Holt）在其研究輝格黨的巨著中證明了國會的決策在何種程度上取決於各州當地的種種情況；蕾切爾·謝爾登（Rachel Shelden）在對美國內戰前數十年華盛頓社交生活的描述中，揭示了人際關繫為何能超越作為該時期鮮明特征的黨派從屬關繫與地區擁護關繫；科裡·布魯克斯（Corey Brooks）則闡述了當時成員屈指可數的第三黨派——廢奴主義黨，如何以政治資本來平衡民主黨和輝格黨的勢力。這些人的作品均以獨到的方式吸引讀者去注意一個事實：國會並未沿著一次又一次的黨派矛盾和地區矛盾而分裂。為了贏得多數派的支持，各方反而不得不進行長期的談判和周旋。
也許正是因為少數立法者的轉念決定著法案的成敗，遊說纔如此重要。美國憲法條款規定：“本法授予的所有立法權均屬於參眾兩院組成的美國國會。”但同時，該憲法保護公民自由發言、寫作、集會以及向政府請願的權利，這實際上也確保了公民能夠嘗試共享立法權。因此，從某種意義而言，非國會人員的所有立法干預行為均構成遊說。如今“遊說”一詞有了更嚴謹的定義：利益相關者或其代理人對政策制定者進行的當面勸說。但這對19 世紀的美國人來說應該不陌生。早在1819 年，一位紐約人就形容說：“有一類人，他們的職責是在國會會議期間赴奧爾巴尼與會，目的是爭取或反對法案頒布、銀行業務、保險公司業務等事宜的通過。”他還解釋說：“這類人通常被視為遊說團體成員。”5 年後，在華盛頓觀看了國會議程的某人評論：“特使、代理人和鑽營者一直在眾議院門口徘徊，仿佛班柯的怨靈，決意侵擾眾議員的安寧，直到自己的要求得到滿足。”1832 年，參議院在會議上就“立法是否受到某些遊說者的影響”和“國會內部是否存在遊說者的代理人”而爆發了一場爭論。到美國內戰前夕，一位報刊編輯再也無法掩飾自己對“擠滿國會大廳”的“賣票老手”的極度厭惡，便警告讀者：“這類惡行的肆虐對共和政體構成了莫大的威脅。”