序 親歷基礎設施投融資創新活躍的時代
這是一個基礎設施投融資創新活躍的時代。我有幸以政策研究與項 目咨詢的參與者親歷其中，體會頗豐。
2011 年，我有幸參加了中國宏觀經濟研究院投資研究所張長春所長主持的政府融資平臺公司規範發展研究課題，初次接觸基礎設施投融 資相關研究。在該研究中，國際比較顯示，盡管從形式上看，國外沒有 稱為政府融資平臺公司的機構或企業，但一些國家特設的政府機構和公 營企業，如美國田納西流域管理局、日本公團等特殊法人、澳大利亞地 方國庫公司和南非國家道路公司等，實際上承擔了政府投融資主體的職 能，與我國政府融資平臺公司的功能相似。在我國，設立政府融資平臺 公司還有其特定背景。在 1998 年中央財政刺激計劃實施背景下，為應對亞洲金融危機衝擊，中央允許地方政府通過變通手法進行對外融資以擴張投資規模，以融資平臺公司為重要載體的“銀政合作”與“打捆貸 款”模式，成為當時地方政府的普遍做法。2009年，為拓寬中央投資的 配套資金融資渠道，經中央部門發文支持，政府融資平臺公司在各地遍 地開花，金融機構對基礎設施投資的信貸約束也大大放松。然而，愈演愈烈的政府擔保行為、迅速膨脹的舉債規模很快引起高度關注，政府融 資平臺公司隨後進入轉型發展的艱難而又漫長的十年。盡管各方對政府融資平臺公司看法不一，但毋庸置疑的是，在相當長時期內，政府融資 平臺公司在我國基礎設施領域的投融資主力軍作用仍無可替代。
我對基礎設施投融資進行進一步繫統研究的契機，源於參與投資 研究所與國家開發銀行合作推進的十餘項投融資規劃編制課題。在吳亞平研究員（時任投資體制與政策研究室主任）的指導下，我開始繫 統、深入地研究水利、交通、能源、市政等重點領域的投融資模式， 並進行了廣泛調研，相關研究成果成為投融資規劃的重要組成部分。 投融資規劃是發展規劃在投資建設領域的深化和細化，在過去十年 間，我們一直在積極倡導編制投融資規劃，以更好發揮規劃的重要約 束和導向作用，前瞻性研究設計投融資模式，推動重大項目投融資順利落地。
尤其值得一提的是，我有幸親歷了 PPP 模式在我國的興起、形成 熱潮而又歸於平淡的完整周期。PPP 模式的核心要義是通過發揮社會 資本的專業化優勢，提高基礎設施供給質量和水平，是基礎設施領域 的重要制度創新，甚至被一些學者視為“一場革命”。2013 年，當時 PPP 尚未成為國家重點推廣的投融資模式，我和吳亞平研究員合作開 展了一項關於創新城市軌道交通投融資模式的研究課題。借此機會， 我廣泛搜集了北京地鐵 4 號線、倫敦地鐵項目等國內外軌道交通 PPP 案 例資料，對 PPP 項目交易結構、項目成敗得失作了梳理與分析，逐漸 熟悉 PPP 模式。2014 年，在一繫列政策推動下，全國掀起了一輪 PPP 熱潮。我們承接了地方委托的若干個 PPP 項目實施方案編制等咨詢任 務，對 PPP 項目運作方式、交易結構、風險分配框架等有了更深刻的 理解。隨後在國家發展改革委投資司工作的三年間，在韓志峰副司長、 時任投融資處處長任獻光和王翔的指導和支持下，我深度參與了 PPP 立法、PPP 政策制定、PPP 項目典型案例篩選、盤活存量資產政策制定 等工作；還有幸參與世界銀行貸款支持四川德陽水環境治理 PPP 項目的前期工作，親歷 N 次實地調研、N 次工作層面溝通會。PPP 模式經歷 了三年的“熱”，2017 年下半年以來逐漸“降溫”。如今，PPP 市場趨 於平淡。如何實現 2022 年中央財經委員會第十一次會議提出的“推動 政府和社會資本合作模式規範發展、陽光運行”，成為擺在當前基礎設 施投融資領域的重要議題。
2018年國務院辦公廳專門發文，強調要保持基礎設施領域補短板力 度；2021年中央經濟工作會議提出要適度超前開展基礎設施投資。無論 是基礎設施領域補短板還是適度超前開展基礎設施投資，加強資金保障 都是關鍵。深化市場化為導向的基礎設施投融資機制改革與創新，構建 適應基礎設施高質量發展要求的投融資模式，是這個創新活躍的時代賦 予我們的一大課題，可謂任重道遠。
本書梳理和總結了我過去幾年間參與基礎設施投融資相關政策研究 和制定以及規劃編制、項目咨詢過程中的所思所想，內容涵蓋基礎設施 補短板、適度超前開展基礎設施投資、盤活存量資產等相關政策解讀， 項目資本金籌措及分級管理設想，PPP、XOD、“X EPC”等模式合規操 作要點，城市基礎設施、水利等重點領域投融資模式設計等。我曾在培 訓、論壇、會議等場合與研究同仁分享過本書的部分內容，還在中國社 會科學院大學（研究生院）專業課程中向投資經濟繫在讀博士、碩士研 究生詳細講解重要章節，收獲不少有益反饋。經反復打磨，本書希望呈 現給讀者的，是一本既對基礎設施投融資領域重要政策的來龍去脈有清 晰解讀，又對重要投融資模式的合規操作有準確把握的誠意之作，以期 能為政府部門、市場機構和研究同仁提供一些思路和參考。
在過去十年，我有幸得到了基礎設施投融資領域各位領導、前輩和 專家的精心指導和大力支持。感謝諸位領導和前輩的一路指引及諸位同 事的大力支持，感謝行業同仁在合作交流中給予的啟發和幫助。尤其感 謝國家發展改革委投資司韓志峰副司長、中國國際工程咨詢有限公司李開孟總經濟師、清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授、北京大嶽 咨詢有限公司董事長金永祥先生四位前輩欣然應允為本書撰寫推薦語。 感謝人民日報出版社蔣菊平、徐瀾等同志的敬業精神和無私幫助，使本 書得以高效率、高質量出版。
吳有紅 2022年11月
