了得網管理_新編行政事業單位內部控制建設原理與操作實務

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內容簡介

為落實中央八項規定要求，財政部於2012年11月下發了《行政事業單位內部控制規範（試行）》（財會[2012]21號）文件，行政事業單位在政府層面受到了前所未有的關注。財政部近期公布的"十三五”會計工作規劃中明確提出，完善內部控制規範體繫，修訂《行政事業單位內部控制規範（試行）》，強化內部流程控制，防止權力濫用。實踐中，大多數單位負責人並未對內部控制給予應有的重視，並且大量缺少相應的模板和可以參考的書籍。本書作者根據多年調查研究和實踐跟蹤，從行政事業單位內部控制建設原理與操作實務兩個方面來編寫本書。原理方面，對行政事業單位內部控制的基本理論、全景路線圖進行了詳細闡述；實務方面，對單位層面內部控制、預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制等方面的建設進行了詳細的介紹，以供各行政事業及其他單位進行參考。

作者簡介

張慶龍，北京國家會計學院教授，博士生導師，審計與風險管理研究所所長、審計繫主任、管理學博士、財政部財政科學研究所博士後。目前兼任天津市青聯委員、中國審計學會教育分會理事、中國商業會計學會理事、北京市審計局特聘專家、北京市財政學會理事，擁有國際注冊管理咨詢師、國際內部審計師協會注冊風險管理鋻證資格。

章行政事業單位概述 ........................................................................ 1
一、行政事業單位概況 ......................................................................... 1
二、行政事業單位的未來改革趨勢 ...................................................... 6
三、行政事業單位面臨的主要風險 .................................................... 17
第二章行政事業單位內部控制基本理論 ...................................................... 24
一、行政事業單位內部控制的內涵 .................................................... 24
二、行政事業單位內部控制建設的必要性 ........................................ 30
三、行政事業單位內部控制的主體和客體範圍界定 ........................ 34
四、行政事業單位內部控制的目標 .................................................... 35
五、行政事業單位內部控制的原則 .................................................... 38
六、行政事業單位內部控制的方法 .................................................... 40
第三章行政事業單位內部控制建設的全景路線圖 ...................................... 45
一、宣傳貫徹行政事業單位內部控制 ................................................ 45
二、成立內部控制的組織保障體繫，落實資源配置 ........................ 46章行政事業單位概述 ........................................................................ 1
一、行政事業單位概況 ......................................................................... 1
二、行政事業單位的未來改革趨勢 ...................................................... 6
三、行政事業單位面臨的主要風險 .................................................... 17
第二章行政事業單位內部控制基本理論 ...................................................... 24
一、行政事業單位內部控制的內涵 .................................................... 24
二、行政事業單位內部控制建設的必要性 ........................................ 30
三、行政事業單位內部控制的主體和客體範圍界定 ........................ 34
四、行政事業單位內部控制的目標 .................................................... 35
五、行政事業單位內部控制的原則 .................................................... 38
六、行政事業單位內部控制的方法 .................................................... 40
第三章行政事業單位內部控制建設的全景路線圖 ...................................... 45
一、宣傳貫徹行政事業單位內部控制 ................................................ 45
二、成立內部控制的組織保障體繫，落實資源配置 ........................ 46
三、主要職能部門在內部控制建設中的角色分析 ............................ 49
四、診斷內部控制現狀，出具基礎性評價報告 ................................ 50
五、開展風險評估 ............................................................................... 66
六、健全和完善單位內部控制體繫 .................................................... 71
七、編制和優化內部控制手冊............................................................ 72
八、內部控制信息化落地 ................................................................... 76
第四章單位層面內部控制建設 ...................................................................... 79
一、組織架構控制建設 ....................................................................... 79
二、工作機制控制建設 ....................................................................... 83
三、關鍵崗位控制建設 ....................................................................... 90
四、關鍵人員控制建設 ....................................................................... 94
五、會計繫統控制建設 ....................................................................... 97
六、信息繫統控制建設 ..................................................................... 102
第五章預算業務控制建設 .............................................................................. 115
一、預算業務控制概述 ..................................................................... 116
二、預算業務控制目標 ..................................................................... 120
三、預算業務的主要流程與關鍵環節 .............................................. 123
四、預算業務的主要風險點 ............................................................. 139
五、預算業務控制策略與內容.......................................................... 143
第六章收支業務控制建設 ............................................................................. 169
一、收支業務概述 ............................................................................. 169
二、收支業務控制目標 ..................................................................... 176
三、收支業務主要流程與關鍵環節 .................................................. 178
四、收支業務主要風險點 ................................................................. 181
五、收支業務控制策略與內容.......................................................... 185
第七章政府采購業務控制建設 ..................................................................... 210
一、政府采購業務概述 ..................................................................... 210
二、政府采購業務控制目標 ............................................................. 219
三、政府采購業務主要流程與關鍵環節 .......................................... 222
四、政府采購業務主要風險點.......................................................... 234
五、政府采購業務控制策略與內容 .................................................. 239
第八章資產控制建設 .................................................................................... 270
一、資產概述 ..................................................................................... 270
二、資產控制目標 ............................................................................. 275
三、資產控制主要流程與關鍵環節 .................................................. 278
四、資產控制主要風險點 ................................................................. 293
五、資產控制策略與內容 ................................................................. 299
第九章建設項目控制建設 ............................................................................ 330
一、建設項目控制概述 ..................................................................... 330
二、建設項目控制目標 ..................................................................... 337
三、建設項目控制主要流程與關鍵環節 .......................................... 340
四、建設項目控制主要風險點.......................................................... 352
五、建設項目控制策略與內容.......................................................... 358
第十章合同控制建設 .................................................................................... 385
一、合同控制概述 ............................................................................. 385
二、合同控制目標 ............................................................................. 391
三、合同控制主要流程與關鍵環節 .................................................. 392
四、合同控制主要風險點 ................................................................. 402
五、合同控制策略與內容 ................................................................. 406
第十一章行政事業單位內部控制評價與運行維護 .................................... 420
一、行政事業單位內部控制評價組織 .............................................. 420
二、行政事業單位內部控制評價對像 .............................................. 423
三、行政事業單位內部控制評價流程 .............................................. 444
四、內部控制評價常用方法 ............................................................. 446
五、內部控制自我評價 ..................................................................... 449
六、行政事業單位內部控制評價結果的使用 .................................. 453
七、行政事業單位內部控制運行維護 .............................................. 456
第十二章行政事業單位內部控制的審計監督 ............................................. 461
一、內部審計監督 ............................................................................. 462
二、國家審計監督 ............................................................................. 471
附錄A 行政事業單位內部控制規範（試行） ............................................ 479
附錄B 關於全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見 .................. 491
附錄C 關於開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知 ............ 496
參考文獻 ............................................................................................................. 512

前言

推進行政事業單位內部控制建設有利於規範行政事業單位內部經濟和業務活動，強化對內部權力運行的制約，防止內部權力濫用，建立健全科學高效的制約和監督體繫，促進單位公共服務效能和內部治理水平不斷提高，為實現國家治理體繫和治理能力現代化奠定堅實基礎並提供有力支撐。
2011 年，我撰寫了關於政府部門內部控制的著作《政府部門內部控制：框架設計與有效運行》。應該說，那時的研究還顯得十分稚嫩，過多地停留在理論上的梳理與國外研究的回顧。此後5 年時間裡，在我的學術生涯與咨詢實踐中，我依然保持了對於行政事業單位內部控制極大的關注熱情。期間，為落實中央八項規定要求，財政部於2012 年11 月下發了《行政事業單位內部控制規範（試行）》（財會［2012］21 號）文件，行政事業單位內部控制建設在政府層面受到了前所未有的關注。我也於2014 年以北京國家會計學院審計與風險管理研究所的名義發布了《中國行政事業單位內部控制白皮書》，並分別於2013 年、2014 年參與撰寫了兩本關於行政事業單位內部控制的著作。隨著實踐的積累，我一直有著自己組織編寫一本關於行政事業單位內部控制方面實踐操作指南著作的衝動。如今，該願望終於得以實現。推進行政事業單位內部控制建設有利於規範行政事業單位內部經濟和業務活動，強化對內部權力運行的制約，防止內部權力濫用，建立健全科學高效的制約和監督體繫，促進單位公共服務效能和內部治理水平不斷提高，為實現國家治理體繫和治理能力現代化奠定堅實基礎並提供有力支撐。
2011 年，我撰寫了關於政府部門內部控制的著作《政府部門內部控制：框架設計與有效運行》。應該說，那時的研究還顯得十分稚嫩，過多地停留在理論上的梳理與國外研究的回顧。此後5 年時間裡，在我的學術生涯與咨詢實踐中，我依然保持了對於行政事業單位內部控制極大的關注熱情。期間，為落實中央八項規定要求，財政部於2012 年11 月下發了《行政事業單位內部控制規範（試行）》（財會［2012］21 號）文件，行政事業單位內部控制建設在政府層面受到了前所未有的關注。我也於2014 年以北京國家會計學院審計與風險管理研究所的名義發布了《中國行政事業單位內部控制白皮書》，並分別於2013 年、2014 年參與撰寫了兩本關於行政事業單位內部控制的著作。隨著實踐的積累，我一直有著自己組織編寫一本關於行政事業單位內部控制方面實踐操作指南著作的衝動。如今，該願望終於得以實現。
習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子裡，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制。”總理在國務院廉潔工作會議上指出：“加強制度建設，用制度管權、管錢、管人，給權力塗上防腐劑、戴上‘緊箍咒’。真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。”內部控制是我國行政事業單位保障權力規範有序、科學高效運行的有效手段，也是行政事業單位目標得以實現的長效機制。為此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確提出“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，這為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向。內部控制建設的核心思路是：管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化、表單信息化。從當前行政事業單位內部控制的現實來看，它不可能一蹴而就，需要循序漸進。因此，我國行政事業單位的內部控制建設選擇了以經濟業務活動作為切入點，覆蓋預算、政府采購、收支、資產、合同、基建工程六大部分。各級行政事業單位應在單位主要負責人的直接領導下，建立適合本單位實際情況的內部控制體繫，全面梳理業務流程，明確業務環節，分析風險隱患，完善風險評估機制，制定風險應對策略；有效運用不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開等內部控制基本方法，加強對單位層面和業務層面的內部控制，實現內部控制體繫全面、有效實施。
內部控制是一把手工程，需要全員參與到內部控制建設中來。但從實際執行情況來看，大多數單位負責人並未對內部控制給予應有的重視，實踐中普遍缺少相應的模板和可以參考的書籍。本書可以作為各個單位進行內部控制建設的參考書籍，結合實際情況對本單位業務流程進行梳理；也可作為高校本科生、研究生的教材使用。由於時間和水平有限，書中難免出現諸多不足，針對書中出現的不足，可以回復郵箱，以利於我們在下一版進行改正。
2020 年，我國要基本建成與國家治理體繫和治理能力現代化相適應的、權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體繫，更好地發揮內部控制在提升內部治理水平、規範內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。相信內部控制建設僅有起點而沒有終點，內部控制永遠在路上。

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